I SA/Wa 1173/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C, po rozpoznaniu odwołania A. K. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania i opłat za media - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. złożył A. K. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z 3 kwietnia 2017 r. A. K. zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania i opłat za media. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Wójt Gminy S. odmówił A. K. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania i opłat za media. Organ I instancji ustalił, iż dochód wnioskodawcy przekracza kryterium dochodowe dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód ten wynosi [...] zł, na co składa się dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości [...]zł oraz [...] zł pomoc od syna z tytułu korzystania z karty płatniczej syna. Organ ustalił również, iż wnioskodawca zamieszkuje dom składający się z [...]izb, wyposażony we wszystkie media, posadowiony na działce siedliskowej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha gruntów, w tym [...] ha użytków rolnych. Wnioskodawca jest rozwiedziony, posiada czworo dzieci, w tym dwoje na których ma ustalone alimenty w łącznej kwocie [...] zł miesięcznie. Dwoje dzieci z pierwszego małżeństwa są dorosłe i prowadzą samodzielne oddzielne gospodarstwa, zamieszkują w W.. W ocenie organu I instancji, A. K. jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, co potwierdza wpis do ewidencji producentów rolnych i okoliczność ubiegania się przez niego w 2015 r. o dopłaty unijne bezpośrednie. Organ wskazał ponadto, że kwestia własności gospodarstwa rolnego została uregulowana, spadkobiercą po zmarłej Z. K. został wnuk D. K.. W ocenie organu, nie jest to jednoznaczne z wejściem wnuka D. K. w posiadanie gospodarstwa. A. K. nie został bowiem pozbawiony posiadania nieruchomości, ani w żaden inny sposób nie utracił statusu jej posiadacza. Wójt podniósł również iż wnioskodawca nie chce skorzystać ze swoich uprawnień do wystąpienia o należny mu zachowek, co stanowi brak współdziałania z organem pomocowym w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2017 r. złożył A. K. Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...]czerwca 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, jednak częściowo z innych przyczyn niż wskazano w decyzji organu I instancji, gdzie podniesiono okoliczność przekroczenia kryterium dochodowego wnioskodawcy. Organ przywołał treść art. art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, iż wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego są z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Kolegium podniosło, iż celami pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie samodzielnie pokonać, umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organ wskazał, iż cele te osiąga się poprzez wyprowadzenie osoby z systemu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ww. ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc społeczna udzielana jest bowiem osobom czy rodzinom, między innymi, z powodu ich ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności lub ciężkiej choroby. Organ podniósł również, iż użyte w art. 39 ustawy o pomocy społecznej sformułowanie "może być przyznany" wskazuje na fakultatywny, czyli nieobowiązkowy charakter przedmiotowego świadczenia. Zatem, organ pomocowy załatwia sprawę według uznania administracyjnego. Ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia w zależności od zaistniałych okoliczności. Przy podejmowaniu decyzji organ musi rozważyć, czy w obrębie jego działania są także inne osoby znajdujące się w podobnej lub gorszej sytuacji życiowej i materialnej. Nie bez znaczenia pozostaje też kwestia wielkości środków finansowych, jakimi na te cele dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego nieruchomości, którą w dalszym ciągu zamieszkuje samodzielnie A. K.. Postanowieniem z [...]lutego 2017 r., [...], Sąd Rejonowy dla W. w W. stwierdził nabycie spadku po zmarłej Z. K. w całości przez wnuka D. K. W tej sytuacji, ocenie organu, wnioskodawcy nie można przypisać własności nieruchomości położonej w [...] i gospodarstwa, w związku z czym wnioskodawcy nie można również przypisać dochodu z gospodarstwa rolnego. Kolegium wskazało, iż z akt sprawy wynika, że w marcu 2017 r. wnioskodawca uzyskał dochód w wysokości [...] zł z tytułu korzystania z karty płatniczej syna, nie podejmuje żadnej pracy, jest zarejestrowany w [...] w C. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Ponadto, otrzymuje pomoc rzeczową od syna, znajomych i sąsiadów. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że syn również ponosi częściowo wydatki na utrzymanie domu i opłacanie rachunków. Była żona opłaca comiesięczne rachunki za telefon komórkowy wnioskodawcy. Wnioskodawca użytkuje również samochód należący do syna, który równocześnie ponosi koszty utrzymania samochodu. Kolegium przywołało również twierdzenie wnioskodawcy, że syn pokrywa koszty utrzymania domu, jednak uszczupla to budżet domowy syna, bo nie może on przeznaczyć tych środków finansowych na swoje dziecko. Organ stwierdził również, że wnioskodawca nie jest osobą nieporadną z tytułu wieku ani schorowaną, wykonał badania diagnostyczne ([...]), które nie potwierdziły wystąpienia żadnego schorzenia, jest osobą zdrową. Nie przyjmuje żadnych stałych leków Organ wskazał ponadto, iż dom, w którym zamieszkuje A. K. wyposażony jest w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego (lodówka, pralka, kuchnia mikrofalowa), który można uznać nawet za ponadstandardowy (ekspres do kawy, dwa telewizory, urządzenie wielofunkcyjne: fax, ksero, drukarka, komputer). Biorąc pod uwagę uzyskany w marcu 2017 r. dochód oraz bezrobocie Kolegium uznało, iż A. K. spełnia ustawowe przesłanki do otrzymania pomocy w postaci zasiłku celowego. Organ wskazał ponadto, iż w marcu 2017 r. wnioskodawca otrzymał pomoc rzeczową od córki i syna w postaci żywności, paliwa do samochodu. Syn pokrywa część kosztów związanych z utrzymaniem domu, a wnioskodawca otrzymał paczkę rzeczową z N. w postaci proszku do prania. Wnioskodawca poinformował ponadto, że w miesiącu marcu 2017 r. nie były płacone faktury za energię elektryczną, nie zapłacony jest rachunek za telefon stacjonarny oraz za odpady komunalne za I kwartał. Nieuregulowana jest należność za jajka [...] zł. Kolegium podniosło, iż decyzjami tego samego organu z [...] czerwca 2017 r. przyznano wnioskodawcy zasiłek okresowy w ogólnej kwocie [...] zł oraz [...] zł na zaspokojenie bieżących potrzeb. Ponadto, decyzją z [...] lipca 2017 r. Kolegium przyznano skarżącemu zasiłek okresowy na okres 3 miesięcy w łącznej wysokości [...] zł. Wobec powyższego, w ocenie organu, zabezpieczone zostały potrzeby wnioskodawcy na pokrycie bieżących wydatków. Kolegium podniosło, iż wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję I instancji miało również na względzie, że wnioskodawca nie jest osobą nieporadną, w podeszłym wieku ani też osobą schorowaną, korzysta nieodpłatnie z mieszkania, a ponadto uzyskuje pomoc rzeczową od syna, byłej żony, sąsiadów i znajomych. Syn opłaca w większości rachunki z tytułu utrzymania domu, za to wnioskodawca dba o jego własność, utrzymuje dom w należytym porządku, opiekuje się dwoma psami, z których jeden należy do syna. Wnioskodawca nie jest osobą samotną, pomimo iż samotnie gospodaruje i zamieszkuje w domu syna, ma dorosłe dzieci: syna i córkę, którzy winni wspierać ojca w trudnej sytuacji (również materialnie), co czynią jak stwierdza wnioskodawca. Ponadto, sam wnioskodawca będący w wieku produkcyjnym, zdrowy, korzystający z samochodu syna, zarejestrowany w PUP jako bezrobotny od grudnia 2012 r., powinien poczynić bardziej usilne starania w celu podjęcia zatrudnienia, choćby na zasadzie pracy dorywczej, a nie oczekiwać jedynie na pomoc dzieci, znajomych i sąsiadów, od których otrzymuje (jak stwierdza) pomoc rzeczową. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. złożył A. K.. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zaskarżona decyzja odbiega w kilku wątkach od stanu faktycznego. W szczególności, wbrew stanowi faktycznemu organy przypisują mu dochód z gospodarstwa rolnego. Ponadto, zarzucił organom nieuwzględnienie okoliczności, iż ma on chory kręgosłup, co znacznie utrudnia a czasem uniemożliwia pracę fizyczną. W ocenie skarżącego, organu nie uwzględniły również tego, iż użytkowany przez niego samochód to [...], bez wartości handlowej, służący mu do przywożenia zakupów z uwagi na zamieszkiwanie w miejscu oddalonym od siedzib ludzkich. Skarżący wskazał również na bezpodstawne twierdzenie organów o braku współdziałania, a także na nieprawdziwe twierdzenie o braku konieczności przyznania zasiłku ze względu na opłacenie rachunku za energię. Podniósł również brak jednolitości orzecznictwa Kolegium w przedmiocie przyznawania mu zasiłków, a także niepoparte dowodami twierdzenia organów o braku usilnych starań w podjęciu zatrudnienia w jego sytuacji osobistej i zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...]czerwca 2017 r. o odmowie przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania i opłat za media. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany stronie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Ustęp 2 powołanego przepisu stanowi, iż zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powołanych przepisów wynika, iż zasiłek celowy ma charakter pomocy ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku na określony cel, organ obowiązany jest zatem ustalić, czy zgłoszona potrzeba ma charakter niezbędnej potrzeby bytowej i jaki jest jej zakres. Jednocześnie, przyznając zasiłek celowy organ powinien mieć na uwadze ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej określone w art. 3 ustawy. Zgodnie z tymi zasadami, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), a potrzeby osób korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Zauważyć przy tym trzeba, iż w art. 39 ust. 1 ustawy użyto sformułowania "może być przyznany". Oznacza to, że zasiłek celowy jest świadczeniem, które może, ale nie musi zostać przyznane nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby to świadczenie otrzymać. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą bowiem liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie przez organ pomocowy uwzględniony. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Organ musi uwzględnić środki finansowe, jakimi dysponuje oraz zakres zgłoszonych przez wnioskodawców żądań. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych słuszne podnosi się, iż w ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, Lex nr 299415; z 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, Lex nr 500091; z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości, aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Pozostaje także poza sporem okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy, jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Sprawowana natomiast przez sąd administracyjny kontrola nad uznaniowymi rozstrzygnięciami organów pomocy społecznej polega na analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 kpa, jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, organ administracji jest obowiązany, zgodnie z art. 7 kpa, rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy trafnie dokonał oceny sytuacji życiowej skarżącego i przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, po analizie akt sprawy, iż sytuacja finansowa i osobista, a przede wszystkim udzielane skarżącemu wsparcie finansowe uwzględnia jego potrzeby i jest adekwatne do możliwości jakie może zaoferować ośrodek dysponujący określonym budżetem. Organ ustalił, iż w czerwcu i lipcu 2017 roku skarżący otrzymał zasiłek okresowy w ogólnej kwocie [...]zł oraz [...]złote na zaspokojenie bieżących potrzeb, a decyzją z [...]lipca 2017 r. przyznano mu zasiłek okresowy na okres 3 miesięcy w łącznej wysokości [...] złotych. Jednocześnie organ pomocowy podał kwotę środków pieniężnych, jakie wydatkował w kwietniu i maju 2017 r. na pomoc społeczną w formie zasiłków celowych, a także średnią wysokość zasiłku przyznanego na jedną osobę uprawnioną w tych miesiącach. Podając kwotę przyznanych zasiłków celowych na dzień 31 maja 2017 r. organ pomocowy zwrócił ponadto uwagę, że w okresie jesienno-zimowym, ze względu na konieczność ogrzewania mieszkań, większe zużycie prądu i rozpoczęcie roku szkolnego, generowane są zwiększone wydatki w porównaniu do okresu wiosenno - letniego. W 2016 r. wydatki te wzrosły o 100 %. Wobec powyższego, Sąd uznał, iż organ poddał należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania i opłat za media. Przy dokonywaniu tej oceny organ odwoławczy nie przekroczył granic swobodnego uznania. Jak już wskazano wyżej, nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu, bowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu ich trudnej sytuacji życiowej. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Ponadto, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji.