I SA/Wa 1174/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. w [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2014 r. Dz. U. poz. 518, ze zm.) jest pozostawanie gruntu i urządzeń stanowiących własność gminy w zarządzie osób prawnych w dniu 5 grudnia 1990 r. W ocenie organu zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że wnioskodawca dysponował prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości udowodnionym jednym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. w [...] złożyła odwołanie. Skarżąca zarzuciła, że dowodem legitymowania się przez wnioskodawcę prawem zarządu przedmiotową nieruchomością jest protokół zdawczo-odbiorczy z [...] lutego 1950 r., ponadto zdaniem skarżącej organ nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu i wyjaśnił, że do stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości we wnioskowanym trybie konieczne jest wykazanie jednym z wymienionych w przywołanych przepisach dokumentów dysponowania prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości. W ocenie składu orzekającego organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń i trafnie stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca posiadała prawo zarządu spornej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Na poparcie tego stanowiska organ II instancji odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w aktach rozpatrywanej sprawy brak jest jakiejkolwiek decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania (przed [...] sierpnia 1985 r.) bądź zarządu na rzecz skarżącego. W konsekwencji organ I instancji prawidłowo odmówił stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa. Organ odwoławczy uznał, że nie sposób podzielić zarzutów odwołania, że organ I instancji naruszył przepisy o postępowaniu dowodowym, ponieważ nie odnalazł - zdaniem skarżącej spółki - dokumentów potwierdzających prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji podjął próbę ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, występując pismem z [...] stycznia 2014 r. do Urzędu [...] Wydziału Archiwum Biura Administracyjno-Gospodarczego, do Archiwum Państwowego [...], do Archiwum Akt Nowych, do Archiwum Urzędu [...] oraz do [...] Urzędu Wojewódzkiego - żadna z tych instytucji nie odnalazła powołanej przez skarżącą spółkę decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 1950 r. nr [...] ani też decyzji o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd lub w użytkowanie. Do tej zaś decyzji nawiązuje protokół zdawczo-odbiorczy z [...] sierpnia 1950 r., jednakże brak przedmiotowej decyzji uniemożliwia ustalenie, jaka była jej treść, jakiego gruntu dotyczyła, jakie było rozstrzygnięcie organu i jaka była podstawa prawna tegoż rozstrzygnięcia. Organ II instancji podkreślił, że protokół z [...] sierpnia 1950 r. odwołuje się do innego, wcześniejszego protokołu z [...] lutego 1950 r., którego również nie ma w aktach sprawy. Oznacza to, że ewentualne przekazanie nieruchomości nastąpiło protokołem z [...] lutego 1950 r., a nie protokołem z [...] sierpnia 1950 r. Podzielając stanowisko wyrażone w powołanych orzeczeniach, zdaniem składu orzekającego brak decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd lub w użytkowanie uniemożliwia uwzględnienie wniosku skarżącej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] skargę (uzupełnioną pismem z dnia 9 września 2016 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. w [...]. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że w dniu 5 grudnia 1990 r. [...] nie legitymował się prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości, - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz brak właściwej jego oceny. W tej sytuacji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało pierwotnie wszczęte na skutek złożenia przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w dniu [...] maja 1998 r. wniosku (zmodyfikowanego pismami z dnia [...] stycznia 1999 r., [...] maja 1999 r. oraz [...] stycznia 2001 r.) a następnie podtrzymanego wnioskiem spółki [...] z dnia 2 kwietnia 2004 r. (data wpływu, k-133 akt adm.) o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości obejmującej [...]. Wniosek ten został przez organ I instancji rozpatrzony na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2014 r. Dz. U. poz. 518, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady (...). Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 8, 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa, m.in. na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości oraz protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r. W zakresie udokumentowania prawa zarządu do spornej nieruchomości strona skarżąca powołuje się na treść protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] sierpnia 1950 r. oraz protokołu przekazania-przejęcia administracji nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. Z pierwszego z tych dokumentów wynika, że wymienione w niej nieruchomości (w tym m.in. sporna), przejęte na własność Miasta [...] na podstawie na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) protokołem z dnia [...] lutego 1950 r., zostają przekazane [...] "w zarząd i użytkowanie na warunkach wymienionych w /.../ decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1950 r." ([...]), k-220 akt adm. Z drugiego protokołu, którego kserokopię strona skarżąca załączyła do akt sądowych rozpatrywanej sprawy (k-42 akt sąd.), wynika natomiast, że na podstawie tego dokumentu [...] w [...], w wykonaniu decyzji Ministra [...] z dnia [...] marca 1977 r., przekazało nieodpłatnie administrację [...] obejmującą m.in. "nieruchomość przy ul. [...], tj. [...]. W aktach sprawy brak jest obu wymienionych w protokołach decyzji, czyli decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1950 r." ([...]) oraz decyzji Ministra [...] z dnia [...] marca 1977 r. Pierwszej z nich organ I instancji (pismem z [...] stycznia 2014 r. skierowanym do Urzędu [...] Wydziału Archiwum Biura Administracyjno-Gospodarczego, do Archiwum Państwowego [...], do Archiwum Akt Nowych, do Archiwum Urzędu [...] oraz do [...] Urzędu Wojewódzkiego) poszukiwał i nie odnalazł, zaś co do drugiej decyzji w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, że organ jej poszukiwał. Po tak przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organy I i II instancji stanęły na stanowisku, że wobec nieodnalezienia decyzji z 1950 r. uznać należy, że brak jest decyzji o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd lub w użytkowanie, co uniemożliwia uwzględnienie wniosku strony skarżącej. Z tym stanowiskiem Sąd orzekający nie może się zgodzić i uznaje je za błędne. Ustawodawca przewidział bowiem w § 4 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia zasady postępowania organu w przypadku problemów z uzyskaniem niezbędnych dokumentów. Zgodnie z treścią tych przepisów, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli zaś nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Takich natomiast działań ani organ I, ani II instancji w ogóle nie przeprowadził. W tej sytuacji przypomnieć należy, że w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ jednoznacznie nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie. W postępowaniu administracyjnym wydanie bowiem prawidłowego orzeczenia w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia organu mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że wydanie przez organy rozstrzygnięcia nie znajdujego pełnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia powodów takiego postępowania organów narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i powoduje, że zawartemu w takiej decyzji rozstrzygnięciu zasadnie można postawić zarzut dowolności. W rozpatrywanej sprawie, bez żadnego wyjaśnienia takiego postępowania, organ I instancji zaniechał przeprowadzania na okoliczność istnienia i treści decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. ([...]) oraz decyzji Ministra [..] z dnia [...] marca 1977 r., postępowania wynikającego z treści § 4 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia. Organ II instancji takie postępowanie wadliwie uznał zaś za właściwe. Nadto w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby następstwo prawne [...] po [...]. Nadto niewyjaśniona została również kwestia (zakładając, że [...] było następcą prawnym [...]) m.in. dlaczego przedmiotowy grunt przekazywany mu został w 1977 r. w nieodpłatną administrację przez [...]. W tych istotnych dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanych decyzji kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały w ogóle wyjaśnione w toku postępowania. Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organ oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy orzekające nie poczyniły wszystkich niezbędnych ustaleń, przez co nie wyjaśniły dokładnie sprawy, nie rozpatrzyły i nie zebrały całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności złożonego w dniu [...] kwietnia 2004 r. wniosku. Orzekając ponownie, organ weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku (art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami adminstracyjnymi). Dodatkowo wyjaśni kwestię istnienia decyzji Ministra [...] z dnia [...] marca 1977 r. oraz ustali, kto i na jakiej podstawie prawnej stał się następcą prawnym [...]. Nadto organ, poszukując niezbędnych dokumentów, przeprowadzi kwerendę materiałów archiwalnych, o których mowa w ostatnim akapicie pisma Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. (k-329 akt adm.), której z niewiadomych przyczyn organ, prowadząc zakwestionowane postępowanie, zaniechał. Organ rozważy również konieczność dołączenia do akt sprawy akt (lub potwierdzonych za zgodność kserokopii dokumentów) własnościowych przedmiotowej nieruchomości oraz akt dotyczących przekazania w zarząd przedsiębiorstwa [...] działki nr [...]. Przed podjęciem rozstrzygnięcia organ rozważy kwestę odrębnej własności budynku posadowionego na działce nr [...], w podnoszonym przez stronę skarżącą aspekcie uznania spornego [...] za część składową tego budynku (a zatem odpowie na pytanie, jaki jest obecnie stan prawny [...], kto i na jakiej podstawie jest jego prawnym właścicielem lub użytkownikiem, czy stanowi on część składową budynku czy gruntu działki nr [...], czy działki nr [...]). Organ ustali, kiedy i na jakiej podstawie prawnej powstała i została wydzielona ewidencyjnie sporna działka nr [...]. Prowadząc ponowne postępowanie dowodowe, organ weźmie także pod uwagę, że jak wynika z treści znajdującej się w aktach sprawy (k-93 akt adm.) wyceny wartości rynkowej [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego M. W., możliwe jest, że pobudowany w latach [...] XX wieku "obiekt ten został zaprojektowany głównie jako [...]" W tej sytuacji być może dokumentów archiwalnych należy poszukiwać w [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.