I SA/Wa 1175/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. T. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. W toku dotychczasowego postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 1999 r. P. T. - następca prawny byłego współwłaściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. - wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W z dnia [...] lutego 1990 r. nr [...] - dotyczących odmowy uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości [...] położonej przy ul [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a następnie - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA 37/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie ww. decyzje z powodu pominięcia w postępowaniu współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości E. K. i S. D. lub ich następców prawnych. Ponownie rozpoznając sprawę organ wystąpił do [...] Instytutu [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy w archiwach tego Instytutu znajdują się informacje o losach E. K. i S. D. Pismem z dnia 2 września 2004 r. Instytut poinformował, iż w jego zasobach nie ma informacji o tych osobach. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło postępowanie a na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wezwało wnioskodawców do podjęcia postępowania zmierzającego do ustalenia następstwa prawnego po wszystkich byłych właścicielach nieruchomości - poprzez ustalenie następstwa prawnego po E. K. i S. D. Uzasadniając postanowienie organ podniósł, iż do rozstrzygnięcia sprawy konieczny jest udział wszystkich stron postępowania, a nie jest wiadome organom administracji, kto - zgodnie z art. 922 § 1 k.c. - wszedł w uprawnienia poprzednich właścicieli. Należało zatem zawiesić postępowanie i wezwać strony do podjęcia postępowania umożliwiającego dokonanie ustalenia zakresu podmiotowego sprawy. Kolegium podjęło próbę ustalenia ewentualnych losów ww. osób, jednakże czynności te nie doprowadziły do uzyskania jakichkolwiek informacji. Organ administracji podkreślił, że zgodnie z art. 30 § 5 k.p.a. organ administracji publicznej może wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora nieobjętego spadku dopiero po ustaleniu, że spadkodawca nie żyje i nie ma spadkobierców ustawowych i testamentowych. Natomiast Kolegium nie ma zdolności sądowej i nie może wystąpić do sądu powszechnego z wnioskiem o wydanie postanowienia spadkowego. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił P. T. wskazując, że wnioskodawcy uczynili wszystko, aby odszukać współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Zatem ciężar poszukiwania wszystkich spadkobierców, a w ich braku - ustanowienia kuratora spadku - spoczywa na organach administracji publicznej. Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2004 r. zawieszające postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia organ podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu wydanego uprzednio postanowienia z dnia [...] października 2004 r. Odnosząc się zaś do zarzutów strony skarżącej organ podniósł, że Kolegium nie posiada legitymacji w postępowaniu przed sądem cywilnym do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia następców prawnych współwłaścicieli nieruchomości. Z tych względów żądanie strony nie może zostać uwzględnione, bowiem nie można przenosić na organy administracji obowiązków, które winny być dopełnione przez osoby domagające się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy, Kolegium podjęło czynności zmierzające do ustalenia losów pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości i wobec wyczerpania możliwości dalszego prowadzenia postępowania nadzorczego zawiesiło postępowanie w tej sprawie. Powyższe postanowienia stały się przedmiotem skargi P. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 93/05 uchylił postanowienie z dnia [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2004 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy E. K. i S. D. żyją i jakie są adresy ich zamieszkania, czy też osoby te zmarły. Dokumentem uprawniającym organ administracji publicznej do uznania osoby fizycznej za zmarłą jest odpis aktu zgonu wydany przez właściwy Urząd Stanu Cywilnego. W przypadku stwierdzenia, wymaganym prawem dokumentem, iż strona postępowania administracyjnego zmarła, obligatoryjne staje się ustalenie jej spadkobierców. Wówczas to brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości uprawniałby organ do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wprawdzie wystąpiło do [...] Instytutu [...] o udzielenie informacji o losach E. K. i S. D., jednakże brak z tego źródła informacji co do losów ww. osób nie uprawniało organu do uznania ich za zmarłe, a w dalszej kolejności do zawieszenia postępowania. Sąd podkreślił, że dopóki organ nie dysponuje aktem zgonu strony lub prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu zgonu, czy też o uznaniu za zmarłego, dopóty zachodzi konieczność ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej. Przepis art. 34 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Pierwszym obowiązkiem kuratora ustanowionego przez sąd opiekuńczy jest ustalenie miejsca pobytu osoby, do reprezentowania której został on powołany. Sąd stwierdził, iż podjęcia takiej czynności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w ogóle nie brało pod uwagę dodając, że dopiero uzyskanie przez organ odpisu aktu zgonu ww. osób lub prawomocnego orzeczenia sądu o stwierdzeniu zgonu, bądź uznaniu tych osób za zmarłe i brak prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych uprawniałoby Kolegium do zawieszenia postępowania z powodu braku następców prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zawieszenie postępowania i zobowiązanie stron postępowania do ustalenia następstwa prawnego po E. K. i S. D. jest co najmniej przedwczesne i narusza szereg przepisów kpa. Rozpoznając po raz kolejny niniejszą sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] ponownie zawiesiło postępowanie - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.- do czasu ustalenia następców prawnych po S. D. i jej córce E. K. oraz - na podstawie art. 100 § 1 k.p.a.- wezwało wnioskodawców do podjęcia postępowania zmierzającego do ustalenia następstwa prawnego po ww. byłych właścicielach nieruchomości. Kolegium stwierdziło, iż wystąpiło do Sądu Rejonowego z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej, ale Sąd Rejonowy dla W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...] oddalił wniosek o ustanowienie kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu E. K. i S. D. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kuratora ustanawia się dla osoby nieobecnej, a nie dla osoby w ogóle nie istniejącej, nieżyjącej lub nieznanej. Sąd uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, ocenianego na podstawie doświadczenia życiowego wynika, iż E. K. i S. D. nie żyją – a zatem nie jest możliwe ustanowienie dla nich kuratora. Kolegium stwierdziło też, że nastąpiła pomyłka w odczytaniu jednego z nazwisk - nie był to E. K. (ojciec S. D.), tylko E. K. (córka S. D.). W związku z tym Kolegium zwróciło się do [...] Instytutu [...] z prośbą o udzielenie informacji na temat ww. osób oraz do Archiwum Państwowego o dane z ksiąg meldunkowych ul. [...] i [...], tj. przedwojennych adresów zamieszkania tych osób. Uzyskane od [...] Instytutu [...] informacje nie pozwalały na wyjaśnienie sprawy. Zaś w Archiwum Państwowym odnaleziono jedynie odpis aktu darowizny pomiędzy H. vel H. D. i jego córką E. D., którym 22 sierpnia 1933 r. podarował on jej swój udział w nieruchomości. Odnaleziono także akt małżeństwa z dnia 19 stycznia 1934 r. dotyczący związku małżeńskiego zawartego pomiędzy E. D. lat 24 i J. K. lat 29. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że skoro S. D. była matką E. K., mającej w 1934 r. 24 lata (a więc urodzonej w 1910 lub 1909 roku), to sama musiałaby się urodzić jeszcze w XIX wieku – nie jest zatem możliwe, by żyła w chwili obecnej. Natomiast E. K. miałaby obecnie 98 lub 99 lat. Kolegium powołało się także na oświadczenie P. T. z dnia 22 maja 2006 r. stwierdzające, że z tej rodziny nikt poza S. D. wojny nie przeżył, a osoba ta opuściła Polskę w 1946 r. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że nie ma zdolności sądowej i nie może wystąpić do sądu powszechnego z wnioskiem o wydanie postanowienia spadkowego. Natomiast - zgodnie z art. 30 k.p.a. - może wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego dopiero po ustaleniu, że spadkodawca nie żyje i nie ma spadkobierców. Wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy – uznając zawieszenie postępowania za przedwczesne. Podnieśli, że stronami niniejszego postępowania są S. D. i jej córka E. K., zatem przed sądem powszechnym nigdy nie toczyło się postępowanie w sprawie ustanowienia kuratora dla nieobecnej strony – E. K., natomiast materiał dowodowy w sprawie ustanowienia kuratora dla S. D. był niepełny. Wobec powyższego dopuszczalny jest ponowny wniosek o ustanowienia kuratora dla stron nieznanych z miejsca pobytu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] stwierdzając, że w pełni podziela swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, gdyż z całą pewnością S. D. - urodzona jeszcze w XIX wieku - nie żyje. Skargę na powyższe postanowienie wniósł P. T. zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez stwierdzenie przez Kolegium, że nie jest dopuszczalne wystąpienie o ustanowienie kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu S. D., bo urodziła się w XIX w., podczas gdy wystąpienie z ww. wnioskiem jest możliwe stosownie do art. 523 zd. 2 k.p.c., a także pominięcie faktu zmiany okoliczności, na podstawie których sąd oddalił wniosek o ustanowienie kuratora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało twierdzenia zawarte w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu skarżonych postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając skargę w granicach sprawy nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. W rozpoznaniu niniejszej sprawy na pierwszy plan wysuwa się kwestia zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt. I SA/Wa 93/05) do wyjaśnienia kwestii, czy osoby uznane przez Kolegium za strony postępowania żyją, a jeśli nie, to potwierdzenie takiego faktu aktem zgonu lub prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu zgonu, bądź uznaniu tych osób za zmarłe. Sąd podkreślił, że dopóki organ nie dysponuje aktem zgonu strony lub prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu zgonu, czy też o uznaniu za zmarłego, dopóty zachodzi konieczność ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej – w myśl art. 34 § 1 k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu, jak również w postanowieniu je poprzedzającym, nie uwzględniono oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu, co do oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r. Sąd wyraźnie stwierdził, że tylko odpis aktu zgonu bądź prawomocnego postanowienia o uznaniu osoby za zmarłą lub postanowienia o stwierdzeniu zgonu uprawnia organ administracji publicznej do uznania osoby fizycznej za zmarłą. Jednoczesny brak prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych uprawniałby organ administracji do zawieszenia postępowania z powodu braku następców prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości. Dopóki więc takie okoliczności nie zaszły, dopóty zachodzi konieczność ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej - zgodnie z art. 34 § 1 k.p.a. Rozpatrując sprawę zarówno organy orzekające, jak i sąd, są związanie oceną prawną. Ocena prawna traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy, zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. W rozpoznawanej sprawie na dzień wydania postanowień przez organy ww. okoliczności nie wystąpiły. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że strona niniejszego postępowania, S. D., była matką E. K. urodzonej w 1910 lub 1909 r. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe, aby S. D. żyła, wobec czego nie jest dopuszczalne wystąpienie o ustanowienie dla niej kuratora, zwłaszcza że wniosek w tej sprawie został już oddalony postanowieniem Sądu z dnia [...] września 2007 r. Sąd uznał słuszność powyższych rozważań dotyczących S. D. Jednakże Kolegium nie zwróciło uwagi na fakt, że nie toczyło się postępowanie o ustanowienie kuratora dla jej córki – E. K., gdyż wniosek dotyczył innej osoby E. K. – jej ojca. Oznacza to, że organ nie wykonał zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś cała sprawa nie została przez organ dostatecznie wyjaśniona. Należy zatem uznać, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. - zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, i 80 k.p.a oraz art.153 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną i działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.