I SA/Wa 1175/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na [...] 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. R., tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę [...] ([...]) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę [...] ([...]) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. Z. , utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2009 r. oznaczoną [...] odmawiającą przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł na zakup materaca. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że organ I instancji decyzją z [...] marca 2009 r. odmówił M. Z. przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego w kwocie [...] zł na zakup materaca (na który wnioskodawca przedstawił fakturę pro forma). W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca otrzymuje zasiłek stały z pomocy społecznej w kwocie [...] zł., zamieszkuje z byłą żoną i synem, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ma orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że zasiłek celowy przyznawany jest w drodze uznania administracyjnego, a jego przyznanie zależy z jednej strony od sytuacji materialnej wnioskodawcy i celu, na jaki miałby zostać przyznany, a z drugiej od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej i potrzeb innych osób pozostających pod opieką Ośrodka Pomocy Społecznej. Prezydent wskazał, że w lutym 2009 r. Ośrodek Pomocy Społecznej, pod opieką którego pozostaje wnioskodawca, przyznał [...] świadczeń w formie zasiłków celowych, a średnia wysokość zasiłku wynosiła [...] zł. Zauważył, że podobne będą potrzeby i możliwości w marcu 2009 r. Kwota [...] zł, o jaką wniósł M. Z. , wyraźnie wykracza poza finansowe możliwości Ośrodka. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił również, że wnioskodawca mimo wielokrotnych wyjaśnień ze strony pracownika pomocy społecznej odmówił podjęcia we własnym zakresie działań zmierzających do przyznania świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, do którego ma prawo, odmówił także zakupu tańszego materaca. W tej sytuacji organ I instancji stanął na stanowisku, że M. Z. odmawia współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, co świadczy o braku po jego stronie chęci jej przezwyciężenia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. Z. złożył odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że "zamówienie na materac i rachunek pro-forma" złożył w listopadzie 2008 r. a decyzję w tej sprawie otrzymał dopiero [...] kwietnia 2009 r., czyli z przekroczeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy. Podniósł zarzut opieszałości Ośrodka Pomocy Społecznej a także niekompetencji i złośliwość organu I instancji. Przedstawił również swoją trudną sytuację zdrowotną. Podkreślił, że wydano mu orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołujący się wskazał, że pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej nie zaproponował mu kupna tańszego materaca, ale jednocześnie stwierdził, że na ten temat "rozmowa była". Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy powołując się na odpowiednie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomocy tej Państwo udziela m. in. osobom i rodzinom z powodu ubóstwa, bezrobocia; niepełnosprawności i długotrwałej lub ciężkiej choroby. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje m.in.: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Organ odwoławczy podkreślił, że rozpatrując każdą sprawę dotyczącą wniosku o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej organ administracji ma obowiązek dokonać niezbędnych ustaleń. Przede wszystkim powinien stwierdzić, czy sprawa leży w zakresie objętym ustawą o pomocy społecznej, a więc czy dotyczy trudnej sytuacji życiowej, której osoba nie jest w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Następnie organ bada, czy sprawa dotyczy zaspokojenia niezbędnych potrzeb umożliwiających wnioskodawcy życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także ustala dochód osoby i stwierdza, czy dochód ten kwalifikuje daną osobę do przyznania pomocy. Odnosząc powyższe wyjaśnienia do rozpatrywanej sprawy Kolegium wyjaśniło, że M. Z. pozostaje pod opieką Ośrodka Pomocy Społecznej i utrzymuje się wyłącznie ze środków publicznych, co sam stwierdził m. in. we wniosku o przyznanie lokalu socjalnego, którego kopia znajduje się w aktach sprawy. W 2008 r. oprócz zasiłku stałego otrzymywał zasiłki celowe w dość znacznej wysokości (kopie decyzji w aktach). Obecnie odwołujący się domaga się przyznania zasiłku celowego w wysokości ponad cztery razy wyższej niż średni zasiłek celowy przyznany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w lutym (średni zasiłek [...] x 4 =[...]). Przyznanie zasiłku w tak wysokiej kwocie w ocenie Kolegium znacznie zmniejszyłoby możliwości przyjścia z pomocą innym potrzebującym, zaś wnioskodawca odmówił zakupu tańszego materaca. Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że odwołujący się zarzuca pracownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej kłamstwo, ale jednocześnie pisze "rozmowa owszem była, ale kierownik zapomniał przyznać mi jakiekolwiek pieniądze na jego zakup". Kolegium nie dało zatem wiary twierdzeniu odwołującego się, że nie została stronie złożona propozycja zakupu tańszego materaca (materac można kupić już nawet za kwotę poniżej 200 złotych). Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzji wydana została w rozpatrzeniu konkretnego wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku w określonej kwocie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło również, że przyznanie zasiłku celowego następuje na wniosek, zatem odwołujący się może złożyć wniosek o przyznanie zasiłku na zakup tańszego materaca, który to wniosek zostanie rozpatrzony odrębną decyzją. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. Z. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16 ust. 2, jak również art. 100 pkt 1, art. 7 pkt 1, 5, 6, art. 8 pkt 1 ust. 1 i art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Wniósł o przyznanie adwokata z urzędu, który mógłby godnie reprezentować jego stanowisko. Skarżący stanął na stanowisku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie ustosunkowało się do terminów załatwiania sprawy przez Ośrodek Pomocy Społecznej, do czego było zobowiązane kodeksem postępowania administracyjnego. W tej sytuacji skarżący wniósł o "odrzucenie i ponowne rozpatrzenie" sprawy, ponieważ w jego ocenie zaskarżona decyzja jest niezgodna z ustawą o pomocy społecznej. Skarżący przedstawił swoją sytuację zdrowotną. Podkreślił, że przeczytał całą ustawę o pomocy społecznej i nigdzie nie znalazł w niej artykułu, że musi wystąpić o zasiłek pielęgnacyjny lub świadczenie pielęgnacyjne i od tego uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego. Stwierdził, że korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej od czterech lat, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji informuje go, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje mu od dzieciństwa. Wyjaśnił, że nie rozumie, dlaczego nikt go nie poinformował ponad 50 lat temu o przysługujących mu uprawnieniach, ani 4 lata temu nie zrobił tego nikt z Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarżący uznał, że wynika z tego wniosek, że za zaniedbanie i zaniechanie z całą pewnością powinien odpowiadać kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej [...], który pełni bezpośredni nadzór nad swoimi pracownikami i dlatego powinien on również odpowiadać finansowo za uszczuplenie skromnych środków skarżącego. W ocenie skarżącego Ośrodek Pomocy Społecznej ma służyć osobom potrzebującym w przezwyciężeniu trudnej sytuacji materialnej, a nie odwrotnie - osoby potrzebujące mają służyć Ośrodkowi Pomocy Społecznej. Procedury przyznawania pieniędzy powinny być przejrzyste i jasne, a nie przyznawane na widzimisię. W ocenie skarżącego w Ośrodku Pomocy Społecznej nie otrzymał przez 4 lata niezbędnych porad prawnych w celu uzyskania renty, renty socjalnej lub innych należnych mu świadczeń. Skarżący uznał, że posiada ponad 24-letni okres zatrudnienia i wystarczyłoby tylko przez niecały rok opłacać jego składkę emerytalną przez Ośrodek Pomocy Społecznej, a nabyłby on odpowiednie świadczenie rentowe, które wypłacałby Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jednak w ocenie skarżącego Ośrodek Pomocy Społecznej woli marnotrawić środki społeczne przez 4 lata nie podejmując stosownych kroków w celu opłacania składki emerytalnej i rentowej. W tej sytuacji skarżący uznał swoją skargę za uzasadnioną i wniósł o jej rozpatrzenie i przyznanie mu niezbędnych środków, które są mu niezbędne do życia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2009 r. skarżącemu zostało przyznanie prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie o celowości przyznania w określonej wysokości zasiłku w indywidualnej sprawie. Ocena kontrolowanych decyzji w postępowaniu sądowym dokonywana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd bada jedynie, czy organ administracji orzekając w sprawie zasiłku celowego nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W kompetencjach Sądu nie leży dokonywanie merytorycznej oceny zasadności wniosku skarżącego, dlatego też nie jest władny, o co wnosi w skarżący w swojej skardze, przyznać mu "niezbędnych środków, które są mu niezbędne do życia". Sąd administracyjny nie przyznaje żadnych świadczeń z zakresu pomocy społecznej ani ich nikomu nie odbiera. Wyjaśnić także należy, że w postępowaniu dotyczącym odmowy przyznania zasiłku celowego sąd administracyjny nie może badać zasadności postawionych w skardze zarzutów dotyczących opieszałości działań organu I instancji. Kwestia ta mogłaby być poddana kontroli sądu administracyjnego jedynie w odrębnym postępowaniu sądowym w sprawie tzw. skargi na bezczynność organu, gdyby przed wniesieniem takiej skargi skarżący skorzystał z możliwości złożenia zażalenia do organu wyższej instancji w trybie określonym przepisami art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zwanym kpa) na tzw. przewlekłość postępowania administracyjnego. Jak jednak wynika z analizy akt sprawy skarżący nie skorzystał z tego uprawnienia. Wyjaśnić również należy, że w ramach niniejszego postępowania sąd administracyjny nie jest także władny rozpatrzeć skargi M. Z. w zakresie dotyczącym jego negatywnej oceny pracy Ośrodka Pomocy Społecznej, jego pracowników i kierownictwa. Taka skarga dotycząca nienależytego, w ocenie skarżącego, wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej, mogłaby być skutecznie rozpatrzona jedynie przez właściwy organ w trybie określonym w art. 227 kpa (tzn. w trybie tzw. skargi powszechnej), czyli zgodnie z art. 229 pkt 3 kpa przez właściwą Radę Miasta (Gminy), a nie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przechodząc do oceny zasadności złożonej skargi w pozostałej części Sąd orzekający stwierdził, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w rozpatrywanym przez Sąd zakresie skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Sąd administracyjny jest zaś władny uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły jej stan faktyczny i odmówiły przyznania zasiłku celowego w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy art. 39 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wbrew przekonaniu skarżącego wydając zaskarżone decyzje organy nie naruszyły powołanych w skardze przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 2 ust 1 przywołanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Artykuł 39 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, że fakt przyznania, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od tzw. uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań. Ośrodki pomocy społecznej dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń zawsze w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca zasiłku celowego to nie jest decyzja tzw. "związana", sam fakt spełnienia przez stronę ubiegającą się o przyznanie świadczenia precyzyjnie określonych przesłanek ustawowych nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej wysokość oraz okres, na który ma być przyznana, cel, na który mają być wydatkowane przyznane fundusze) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony, ale rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi kierować się także ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 przywołanej ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb innych osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z analizy akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawiły okoliczności, które przesądziły, że zasiłek celowy na zakup materaca w żądanej kwocie [...] zł nie mógł być skarżącemu przyznany. Organy administracji publicznej obu instancji poddały ocenie wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego. Kwestionowana zaś decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego, jakie ustawa pozostawia organom orzekającym w tego typu sprawach. W sytuacji bowiem, gdy organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i rodzinną, sposób postępowania i współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej oraz zgłaszane potrzeby skarżącego, z drugiej zaś własne możliwości finansowe uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup materaca we wnioskowanej wysokości, to decyzji takiej nie można zarzucić niezgodności z prawem. W ocenie Sądu roszczenia skarżącego, jego bierna postawa w zakresie współpracy w wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł, a także negatywna ocena zaskarżonej decyzji wynikają z przekonania skarżącego, że świadczenia z pomocy społecznej, ze względu na stan zdrowia i sytuację życiową, w jakiej się znalazł, mają mu zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem jego utrzymania. Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Pomoc ta, co do zasady, ma charakter czasowy, często jednorazowy i nie ma w żadnym przypadku stanowić stałego, dożywotniego źródła utrzymania i finansowania potrzeb jej świadczeniobiorców. W tej sytuacji podkreślić należy, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący już od ponad 4 lat objęty jest udzielaną systematycznie pomocą z zakresu pomocy społecznej. W okresie od II do XII 2008 r. przyznana skarżącemu pomoc w formie zasiłków celowych wyniosła [...] zł, poza wypłacanym mu comiesięcznym zasiłkiem stałym w wysokości [...] zł. Skarżący samodzielnie nie wykazuje żadnych działań mających na celu zmianę tego stanu i sytuacji, w której się znalazł, mimo że zgodnie z treścią art. 4 i art. 11 § 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, zaś brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W tej sytuacji Sąd orzekający raz jeszcze podkreśla, że pomoc społeczna ma przede wszystkim udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na finansowanie dowolnych celów w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Wynika to z faktu, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych w postaci świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 stycznia 2008 r. II SA/Lu 761/2007, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tej właśnie prawidłowości skarżący zdaje się nie zauważać lub nie rozumieć. Sąd orzekający stoi na stanowisku, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że ustawowym zadaniem organów pomocy społecznej nie jest (poza przypadkami szczególnymi) trwałe wyręczanie świadczeniobiorców w zaspakajaniu ich potrzeb bytowych, ale udzielanie im pomocy po to, aby jak najszybciej byli oni w stanie potrzeby te zaspakajać samodzielnie bez wsparcia ze strony środków publicznych. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach poniesionej pomocy prawnej udzielonej z urzędu znajduje uzasadnienie w § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).