I SA/Wa 1175/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Gminy [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia [...] września 2014 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod fragment drogi publicznej nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako część działki nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa) prawa własności ww. nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], wskazując w uzasadnieniu na brak dokumentów potwierdzających władztwo publicznoprawne. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Minister przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy i wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister wyjaśnił również, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister podał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła własność U.I. Aktualnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości wpisane jest w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Gminy [...], na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację drogi. Organ wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Minister zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Stosownie natomiast do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zdaniem Ministra, z przepisu tego wynika bezspornie, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Na podstawie uchwały nr 103 Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych oraz lokalnych miejskich ([...]) droga nr [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Minister zauważył, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 260 ze zm.)) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Organ wskazał, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Fakt zajętości części ww. nieruchomości pod drogę publiczną potwierdza mapa do celów prawnych dla potrzeb postępowań administracyjnych przyjęta do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2016 r. pod nr [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego S.P., z której wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki nr [...] znajdowała się w granicach pasa drogowego drogi gminnej nr [...] - ul. [...]. W mając na względzie powyższe okoliczności organ odwoławczy uznał, że tylko część przedmiotowej nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Minister stwierdził, że w sprawie nie udokumentowano spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Minister wskazał, że do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można w szczególności: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury); umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. i obejmujące rzeczoną datę; dokumentację powykonawczą w tym protokoły zdawczo - odbiorcze inwestycji; metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich; pozwolenie na budowę; zgoda na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy o drogach publicznych); rozliczenia finansowe z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy podkreślił, że ze względu na to, iż przepis art. 73 ust. 1 ustawy pozbawia dotychczasowego właściciela prawa własności, organ prowadzący postępowanie oceniając spełnienie analizowanej przesłanki, nie może opierać się wyłącznie na domniemaniu wynikającym z art. 19-22 ustawy o drogach publicznych, iż konkretny grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. ze względu na obowiązki zarządcy drogi jakie wiążą się z utrzymaniem ciągu komunikacyjnego, posiadającego charakter publiczny. Wykonywanie tego rodzaju czynności powinno być bowiem jednoznacznie udokumentowane przez wnioskodawcę stosownymi dowodami, których przykłady zostały przedstawione wyżej. Minister zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenia Zastępcy Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r., w którym wskazuje, że ul. [...] w [...] została wybudowana w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku i objęta jest stałym utrzymaniem, polegającym na wykonywaniu remontów cząstkowych nawierzchni jak i zimowym utrzymaniem. Z kolei w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] wskazano, że Urząd Gminy [...] nie posiada dokumentów mogących potwierdzić spełnienie przesłanki władania publicznoprawnego.  W ocenie organu odwoławczego, powyższe oświadczenie nie może stanowić jednak wyłącznego dowodu potwierdzającego spełnienie przesłanki władania publicznoprawnego, gdyż nie zostało poparte żadnymi dokumentami na wykonywanie wymienionych w nich czynności. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt i SA/Wa 1876/13 nie jest wystarczające oparcie się, przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości w trybie art. 73 ustawy, tylko na oświadczeniu jednostki samorządowej będącej beneficjentem przewłaszczenia, a więc bezpośrednio zainteresowanej w sprawie. Minister zauważył, że do odwołania załączono uwierzytelnioną kopię uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] w sprawie budżetu gminy na rok 1998 r. oraz uwierzytelnioną kopię załącznika do ww. uchwały budżetowej - wykazu remontów dróg gminnych planowanych do wykonania w 1998 r., z których wynika, iż droga nr [...] w 1998 r. miała zostać częściowo zmodernizowana. W ocenie Ministra, dokumenty te nie mogą stanowić jednak wyłącznego dowodu spełnienia przesłanki władania publicznoprawnego, albowiem świadczą jedynie o tym, iż gmina planowała remont przedmiotowej drogi. Natomiast w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że planowana modernizacja drogi została zrealizowana. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że przedłożone dowody nie pozwalają uznać, że przesłanka władztwa publicznoprawnego przedmiotowej nieruchomości została spełniona. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...], zarzucają zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 i art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie i nienależytą jego ocenę, przejawiającą się na wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przedwcześnie, tzn. bez zebrania całego koniecznego do wyjaśnienia sprawy materiału dowodowego, w tym materiału wyraźnie wskazanego przez skarżącą w jej odwołaniu (dowodu z zeznań świadków). W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów skargi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą według wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r., zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem przyjętego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Przedmiotowa regulacja dotyczy zatem zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów, z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Przywołany przepis, jak zasadnie zauważył Minister Inwestycji i Rozwoju w uzasadnieniu decyzji określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłankami tymi są zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości oraz władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Pomimo trafności powyższej konstatacji organ nie wydał jednak na gruncie niniejszej sprawy rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem do odpowiedzi na pytanie czy w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa część działki oznaczona numerem [...], położona w miejscowości w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca bowiem kwestionuje w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy, bowiem są one w jej ocenie przedwczesne - wobec niekompletności materiału dowodowego. Niesporny w przedmiotowej sprawie pozostaje fakt braku tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do przedmiotowego gruntu w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz to, że droga nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadała status drogi publicznej. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach tj. uchwała Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1986 r. nr [...] – droga nr [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych województwa [...], uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] lipca 2004 r., uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Dokumentem obrazującym stan zajęcia spornej nieruchomości drogą publiczną, powoływanym przez organ jest odpis mapy sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej m.in. działkę nr [...], a obrazującej stan istniejący na dzień 31 grudnia 1998 r. Z treści legendy tej mapy wynika, że sporządzona ona została przez uprawnionego geodetę. Dokument ten, w ocenie Sądu, jest w realiach rozpoznawanej sprawy wystarczającym dowodem dla potwierdzenia zajętości nieruchomości pasem drogi publicznej. Brak jest przy tym uzasadnionych podstaw do kwestionowania jego wiarygodności zarówno pod względem materialnym (co do zawartej w nim treści), jak też formalnym (a więc ich autentyczności). W ocenie organów w sprawie nie zostało jednak udokumentowane w sposób wystarczający zaistnienie ostatniej przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotyczącej publicznoprawnego władania nieruchomością przed 1 stycznia 1999 r.. Dla spełnienia tej przesłanki istotne jest by jednostka zarządzająca drogą wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej drogą publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp. (czyli czynności zarządu drogi wskazywane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r.). Nie chodzi zatem o posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, jednakże wykonywanie takich czynności przez zarządcę drogi musi zostać wykazane. W ocenie Sądu (podobnie jak organów) nie było wystarczające dla udowodnienia zaistnienia tej przesłanki odwołanie się jedynie do oświadczenia przedstawiciela jednostki samorządowej będącej beneficjentem przewłaszczenia, a więc bezpośrednio zainteresowanej w sprawie. Zwłaszcza w sytuacji, gdy oświadczenie to jest na dużym poziomie ogólności (nie wskazuje jakie konkretnie i kiedy działania związane z utrzymaniem drogi realizowano) i nie zostało złożone na zasadach określonych w art. 75 § 2 k.p.a. (pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania). Oświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. nie zostało poparte żadnymi dokumentami potwierdzającymi wykonywanie czynności związanych z remontem czy utrzymaniem drogi. Wójt wezwany przez organ do uzupełnienia wniosku o dokumenty wskazał, że takimi nie dysponuje i stąd organ I instancji przyjął, że wobec niewykazania władztwa - czyli niespełnienia ustawowej przesłanki odmówić należy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Sąd jednak wskazuje, że organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że przesłankę władania wnioskujący mógł udowadniać za pomocą różnych środków i źródeł, w tym "np. świadków, osób, które wykonywały prace , remonty na ww. drodze". Skarżąca Gmina w odwołaniu zawarła wnioski dowodowe, w tym wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych świadków. W takiej sytuacji obowiązkiem organu II instancji było co najmniej odniesienie się do zgłoszonego zgodnie z wcześniej cytowanym fragmentem uzasadnienia Wojewody [...] dowodu. Odniesienie to powinno zatem uwidocznić się w przeprowadzeniu zgłoszonych dowodów i ich ocenie w aspekcie wiarygodności i przydatności do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bądź wypowiedzi argumentującej powód, dla jakiego nie zostały przeprowadzone. Jednak Minister Inwestycji i Rozwoju nie tylko nie przeprowadził zgłoszonych dowodów, ale nawet się do nich nie odniósł. W ocenie Sądu weryfikacja wiarygodności oświadczenia Wójta Gminy [...], które słusznie zostało przez Wojewodę uznane za dowód niewystarczający na przyjęcie zaistnienia przesłanki władztwa publicznego byłaby możliwa dopiero w następstwie przeprowadzenia zgłoszonych w odwołaniu dowodów, które mogłyby potwierdzić, względnie wykluczyć prawdziwość podanych w nim informacji. Takich czynności Minister Inwestycji i Rozwoju niesłusznie zaniechał. Przedwczesnym tym samym jest zdaniem Sądu stwierdzenie, że skoro więc w sprawie nie wykazano odpowiednimi dowodami publicznoprawnego władania nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r., to stwierdzenie przez organy w tak ustalonym stanie faktycznym nieistnienia tego władztwa ma charakter dowolny, a tym samym sprzeczne jest z ustanowioną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Samo zaś postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem wyrażonej w art. 7 k.p.a. i rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. W toku postępowania nie doprowadzono bowiem do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, czego dalszą konsekwencją było co najmniej przedwczesne ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego na gruncie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. To zaś prowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy w ogóle, a jeśli tak to jakie, przez kogo i w jakim konkretnym okresie czasu czynności zarządu drogi realizowane były w obszarze przedmiotowej działki przed 1 stycznia 1999 r. W zależności od poczynionych w tym względzie ustaleń stanu faktycznego, odpowiednio udokumentowanych w aktach sprawy, podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego skład orzekający obecnie nie przesądza.