I SA/Wa 1176/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi K. W. W.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K. W. W.-M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], którą odmówiono K. W. W.M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] o pow. [...] pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej [...]. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. W dniu 20 maja 1948 r. W. W. - dawny właściciel nieruchomości - wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], o powierzchni [...], oznaczonej numerem hipoteki [...]. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] odmówił K. W. W. M. (następczyni prawnej dawnego właściciela W. W.) ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] o pow. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej [...] w części oznaczonej jako działki ewidencyjne [...]. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowy grunt znajduje się obecnie w użytkowaniu wieczystym innych podmiotów: działki nr [...] są w użytkowaniu wieczystym P. [...] Sp. z o.o., działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym D. [...], a działki nr [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym. Pozostałe działki nr [...] stanowią część ul. [...]. Wobec tego, że przedmiotowy grunt został zagospodarowany na cel publiczny oraz rozdysponowany w sposób trwały na rzecz osób trzecich poprzez zawarcie aktów notarialnych, to - zdaniem Prezydenta W. - brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego poprzedniego właściciela. Po rozpoznaniu odwołania K. W. W. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...]. Zdaniem Kolegium, ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji są prawidłowe. Aby ustanowić użytkowanie wieczyste, musi istnieć najpierw możliwość zwrotu przedmiotowego gruntu, a w niniejszej sprawie takiej możliwości nie ma, gdyż z uwagi na zawarcie aktów notarialnych odnośnie działek nr [...] - nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Natomiast działki nr [...] stanowią część ulic, czyli zostały zagospodarowane na cel publiczny, co również uniemożliwia ich zwrot. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. W. W. M. Zarzuciła w niej rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art. 7 kpa, art. 68 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz art. 12 i 35 kpa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji administracyjnej organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt 1334/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdził, że oddanie odpowiednich części nieruchomości w użytkowanie wieczyste innym podmiotom powoduje, że gmina nie może oddać tego gruntu w użytkowanie wieczyste wnioskodawczyni (przed wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego lub rozwiązaniu umów o użytkowanie), bo nie włada tym gruntem. Zaś rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 kc jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. W. W. M. zaskarżając wyrok w całości. W skardze zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 roku poprzez jego rażąco błędną wykładnię, 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art.1 i § 3 p.p.s.a. poprzez nie rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącej w granicach sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nie uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rażąco wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Po rozpoznaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 617/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279). W motywach dotyczących rozstrzygnięcia organ administracji wyraził stanowisko, iż nie sposób jest przychylić się do wniosku strony z uwagi na to, że spośród działek objętych wnioskiem, część znajduje się w użytkowaniu wieczystym, natomiast inna część została wykorzystana na cel publiczny (pod drogi). Sąd stwierdził, iż niewątpliwie trafne jest stanowisko, że oddanie gruntów przejętych w trybie powołanego dekretu z 1945 r., w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilno-prawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym - na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego zwłaszcza, gdy osoby te dysponują tytułem własności do naniesień budowlanych znajdujących się na tych gruntach. Sytuacja taka jednakże, jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 3438/01 oraz z dnia 5 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 580/06 (niepublikowanych) uzasadnia raczej umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, z uwagi na brak przedmiotu postępowania, nie zaś odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Sąd dodał, że rozważania powyższe odnoszą się w rozpoznawanej sprawie jedynie w pełni do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste. Brak jest natomiast wystarczających podstaw do odniesienia ich do gruntów wykorzystywanych na cel publiczny [...], czyli pod drogi. Organ nie wyjaśnił bowiem, czy i w jakim zakresie działki te wykorzystano pod ulice w ścisłym tego słowa znaczeniu, to znaczy jezdnie czy chodniki dla pieszych, a w jakim na inne części pasa drogowego. Ma to istotne znaczenie o tyle, że pas drogowy w myśl art. 4 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 ze zm.), składa się nie tylko z jezdni, czyli części drogi po której odbywa się ruch pojazdów, ale również z innych urządzeń i obiektów budowlanych. W przedmiocie tym brak jest jednoznacznych i pełnych ustaleń, co zarzucała ogólnie skarżąca w skardze, a co Sąd I instancji zaakceptował, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. i nie odnosząc się - wbrew treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że działka nr [...], o powierzchni [...], która stanowi przedmiot użytkowania wieczystego małżonków S., również wykorzystywana jest pod drogę. Okoliczność ta jednak w tym przypadku nie stanowiła przeszkody w ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Z uwagi na wyżej wymienione uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego, oraz w związku z tym, że Sąd I instancji zaniechał odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów - Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wskazując, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd uwzględni przedstawione braki postępowania administracyjnego i rozważy wpływ tego stanu rzeczy na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Natomiast w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Skarga została uwzględniona, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej rozpoznając wniosek -złożony przez dawnego właściciela W. W. - o ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], odmówiły przyznania - następczyni prawnej dawnego właściciela – K. W. W. M. prawa użytkowania wieczystego do wyżej opisanej nieruchomości, z uwagi na to, że część działek znajduje się obecnie w użytkowaniu wieczystym innych podmiotów - została rozdysponowana w sposób trwały poprzez zawarcie aktów notarialnych - a część została wykorzystana na cel publiczny (drogi). Aktualnie prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na: działce nr [...] – na rzecz P. [...] Sp. z o.o., na działce nr [...] - na rzecz D. [...], natomiast jeżeli chodzi o działki nr [...] - to zostały one oddane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym. Natomiast pozostałe działki o nr [...] stanowią część ulic [...]. Mając na uwadze ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko organów I i II instancji odnośnie faktu, że oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste innym podmiotom powoduje, iż gmina będąca obecnie właścicielem gruntu, nie może oddać tego gruntu w użytkowanie wieczyste innym osobom, przed wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego lub rozwiązaniu umów o to użytkowanie, bo nie włada tym gruntem. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z treścią art. 240 kc, może nastąpić tylko w przypadkach w tym przepisie określonych, jest więc sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jednakże - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny - nie została wyjaśniona sytuacja prawna dotycząca gruntów wykorzystywanych na cel publiczny [...], czyli pod drogi. Organy nie wyjaśniły bowiem, czy i w jakim zakresie działki te wykorzystano pod ulice w ścisłym tego słowa znaczeniu, to znaczy na jezdnie lub chodniki dla pieszych, a w jakim na inne części pasa drogowego. Ma to istotne znaczenie, gdyż pas drogowy składa się nie tylko z jezdni, czyli części drogi, po której odbywa się ruch pojazdów, ale również z innych urządzeń, obiektów budowlanych. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej, organ administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny - które wiążą w tej sprawie zarówno Sąd, jak i organ. Następnie organ rozpatrzy całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i dokona jego oceny zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa a także zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 kpa i w zależności od nich - wyda odpowiednią decyzję. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.