I SA/Wa 1176/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] zmieniającą własną decyzję nr [...] z dnia [...] września 2013 r. odnośnie ustalenia opłaty za pobyt dziecka W. R. w rodzinie zastępczej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W. R. - córka J. R. - została umieszczona w pieczy zastępczej, tj. w rodzinie zastępczej niezawodowej ustanowionej w osobach A. i A. K. Starosta [...]decyzjami: z [...] przyznał rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania W. R. od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia osiągnięcia przez nią pełnoletności, tj. do dnia [...] grudnia 2016 r. Natomiast Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] - rozpatrując wniosek J. R. o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt jego córki w pieczy zastępczej - postanowił w pkt 1 odmówić odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt W. R. w pieczy zastępczej, zaś w kolejnych punktach ustalił od ojca i matki dziecka solidarnie opłatę miesięczną za pobyt ich córki w pieczy zastępczej od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 20 czerwca 2013 r. (pkt 2-17) i od dnia 1 lipca 2013 r. nie dłużej niż do osiągnięcia pełnoletności, tj. 28 grudnia 2016 r. (pkt 18) wraz z odsetkami w przypadku opóźnienia w spłacie. W uzasadnieniu organ podniósł, że uzyskany przez wnioskodawcę dochód w wysokości [...] zł przekracza 200% kwoty określonej w § 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXVI/915/2012 z 17 maja 2012 r. – wobec czego nie można zastosować w stosunku do niego zapisów ww. uchwały w części dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty. Jednocześnie poinformował go, iż po uzyskaniu przymiotu prawomocności decyzji istnieje możliwość wystąpienia z wnioskiem o całkowite lub częściowe umorzenie należności. J. R. złożył odwołanie od tej decyzji - podnosząc swoją złą sytuację zdrowotną oraz duże wydatki związane z leczeniem i lekami. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję – podtrzymując stanowisko organu I instancji, że skarżący nie spełnia kryterium do zastosowania zwolnienia go z ponoszenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej Następnie Prezydent W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji i decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. orzekł o zmianie własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013 r., w ten sposób, że ustalił solidarnie od J. R. miesięczną opłatę w okresie: 1. od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 30 września 2014 r. w wysokości - [...] zł za wskazany okres, 2. od dnia 1 października 2014 r. do dnia opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, nie dłużej jednak niż do dnia osiągnięcia przez nie pełnoletności, tj. do dnia [...] grudnia 2016 r. - w wysokości [...] zł miesięcznie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.) stanowią o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wyłącznie w zależności od wysokości świadczenia przyznanego rodzinie zastępczej na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. W związku ze zmieniającą się wysokością świadczenia pieniężnego, na podstawie decyzji Starosty [...] o numerach [...] - wydano niniejszą decyzję zmieniającą decyzję nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Kwota opłaty za okres wskazany w pkt 1 sentencji decyzji (od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia 30 września 2014 r.), stanowi sumę następujących kwot: - od dnia 01.08.2013r. do dnia 31.08.2013r. kwota [...]; - od dnia 01.09.2013r. do dnia 30.09.2013r. kwota [...]; - od dnia 01.10.2013r. do dnia 31.10.2013r. kwota [...] zł; - od dnia 01.11.2013r. do dnia 30.11.2013r. kwota [...] zł; - od dnia 01.12.2013r. do dnia 31.01.2014r. kwota [...] zł ([...]); -od dnia 01.02.2014 r. do dnia 28.02.2014r. kwota [...]zł; -od dnia 01.03.2014 r. do dnia 31.03.2014r. kwota [...]zł; -od dnia 01.04.2014 r. do dnia 30.04.2014r. kwota [...] zł; -od dnia 01.05.2014 r. do dnia.31.08.2014r. kwota [...] zł ([...] zł x 4mies [...] zł); -od dnia 01.09.2014r. do dnia 18.09.2014r. kwota [...] zł ([...] zł: [...] x [...] = [...] zł ); - od dnia 19.09.2016 r. do dnia 30.09.2014r. kwota [...] zł ([...] zł: 30dni x 12dni =[...] zł). Łącznie: [...] zł. Zaś w pkt 2 sentencji decyzji organ naliczył opłatę od dnia 1 października 2014 r. do dnia opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, nie dłużej jednak niż do dnia osiągnięcia przez nie pełnoletności - w wysokości [..] zł miesięcznie. Prezydent podniósł, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Natomiast art. 194 ust. 1a tej ustawy stanowi, iż jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, w szczególności zmianie uległa wysokość przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, albo średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty. W ocenie organu w niniejszej sprawie zaszły okoliczności uzasadniające zmianę decyzji z dnia [...] września 2013 r. ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Natomiast za ponoszenie ww. opłaty, zgodnie z art. 193 ust. 1 ww. ustawy, rodzice odpowiadają solidarnie, dlatego też odrębną decyzją, skierowaną do matki dziecka, zmieniono decyzję ustalającą opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Jednocześnie Prezydent ponownie poinformował skarżącego, że po uzyskaniu przymiotu ostateczności decyzji istnieje możliwość wystąpienia z wnioskiem o całkowite lub częściowe umorzenie należności, łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. J. R. wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wskazując, iż córka otrzymuje dochody z alimentów oraz innych składników jej majątku, tj. należącego do niej mieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]. Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowią o ustaleniu należnych opłat wyłącznie w zależności od wysokości świadczenia przyznanego rodzinie zastępczej na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Z tego względu - w związku ze zmieniającą się wysokością świadczenia pieniężnego na podstawie kilkunastu decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego - Prezydent W. wydał decyzję nr [...], zmieniającą decyzję nr [...] ustalającą opłatę za pobyt tego dziecka w pieczy zastępczej. Organ odwoławczy ocenił również, iż brak jest podstaw do badania składników majątku dziecka, ponieważ nie ma to wpływu na wymiar ustalonej odpłatności. Ponadto organ ustalający opłatę nie ma uprawnienia do oceniania sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej rodziców na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r. J. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wnosząc o jej uchylenie oraz o zobowiązanie organu do wydania nowej decyzji, w której uwzględni dowody, których przeprowadzenia zaniechał (wskazanie sposobu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 145a § 1 ppsa.). Decyzji tej skarżący zarzucił naruszenie: art. 7, 77 i 80 kpa - w szczególności poprzez brak uwzględnienia przez organ osiągania przez jego córkę dochodów z alimentów oraz należącego do niej mieszkania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie o wysokości opłaty. Ponadto wskazał na niezastosowanie przepisów prawa materialnego, z których jednoznacznie wynika, że przy ustaleniu wysokości odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, uwzględnia się osiągane przez dziecko dochody. Tymczasem organy nie wzięły tej okoliczności pod uwagę przy ustaleniu wysokości odpłatności za pobyt jego córki w rodzinie zastępczej, Dodał, iż ma zasądzone na rzecz córki alimenty w wysokości [...] zł. Kolegium zaś pominęło, że dziecko ma własny dochód, a rodzina zastępcza uzyskuje mniejszą pomoc na utrzymanie dziecka, tym samym opłata, jaką mają ponieść rodzice biologiczni dziecka za pobyt w pieczy zastępczej, też jest mniejsza. Również Kolegium błędnie przyjęło, iż brak jest przesłanek badania składników majątkowych należących do dziecka, gdyż nietrafnie stwierdziło, że nie oddziaływają one na wymiar ustalonej odpłatności. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 629/13 stwierdzając, iż uchybienie Kolegium stanowi błąd proceduralny, przekładający się na materialnoprawne rozstrzygniecie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2016 r. orzekającą o zmianie własnej decyzji z dnia [...] września 2013 r. w zakresie ustalenia opłaty za pobyt W. R. w pieczy zastępczej. Kwestie dotyczące ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.), dalej jako "ustawa". Istota niniejszej sprawy sprawdza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ wydając zaskarżoną decyzję, miał do takiego działania kompetencje, a następnie, czy dokonane ustalenie zobowiązania jest prawidłowe. Przechodząc do oceny powyższych zagadnień należy zwrócić uwagę na okres, za który ustalono odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, tj. od 1 sierpnia 2013 r. do dnia uzyskania przez dziecko pełnoletności, (najpóźniej do dnia [...] grudnia 2016 r.) - bowiem we wskazanym czasie następowały zmiany przepisów ww. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z tego też względu zmiany regulacji należy odpowiednio uwzględnić, przy kontroli prawidłowości wyliczenia ustalonych opłat. Przechodząc do odpowiedzi na pytanie - czy organ miał prawo z mocą wsteczną ustalić opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej - należy stwierdzić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 157/17 uznał, że dopuszczalne jest ustalenie wstecz miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, co uzasadnił brzmieniem art. 193 ust. 1a powołanej ustawy. Wskazać przy tym należy, iż przepis ten nie obowiązywał przed dniem 19 września 2014 r., lecz i do tej kwestii Sąd odniósł się w powołanym wyroku. W jego ocenie ustalenie takiej odpłatności było możliwe także z datą wsteczną zanim zaczął obowiązywać powołany ust.1a, gdyż skoro w ustawie zmieniającej nie ma przepisów intertemporalnych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa od chwili wejścia w życie nowych norm należy stosować je do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed dniem wejścia w życie nowych przepisów. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższy pogląd. Ponadto kompetencja do ustalenia takich opłat wynika z art. 194 ust.1a ustawy, uprawniającego starostę - jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty - do zmiany bez zgody strony ostatecznej decyzji administracyjnej dotyczącej tej opłaty. Skoro organ był uprawniony do ustalenia odpłatności z mocą wsteczną, jak też zmiany opłaty ponoszonej przez skarżącego - to rozważyć należy, czy prawidłowo wyliczył zobowiązania z tego tytułu. W myśl art. 193 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice solidarnie ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Natomiast zgodnie z art. 80 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2014 r., rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota [...] zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Przy czym, jak stanowił ust. 2 tego art., wysokość świadczenia, o którym mowa w ust. 1, pomniejsza się o kwotę nie wyższą niż 50% dochodu dziecka, nie więcej jednak niż o 80% kwot, o których mowa w ust. 1. Dochód dziecka został natomiast zdefiniowany w ust. 3 i uważa się za niego otrzymywane alimenty, rentę rodzinną oraz uposażenie rodzinne. Przy czym podkreślić należy, iż po wskazanej powyżej dacie ustawodawca uchylił omówiony uprzednio ust. 2 i 3 wskazanego artykułu. Powyższe oznacza, że do dnia 18 września 2014 r. organ administracji powinien uwzględnić dochód dziecka w ustalanej opłacie - w niniejszej sprawie kwotę alimentów - zaś po tej dacie nie miał już prawa tego uczynić. Przy czym organ nigdy nie był uprawniony do odliczenia dochodu z najmu mieszkania należącego do dziecka przebywającego w pieczy zastępczej. Wynika to z tego, iż omawiany przepis w sposób enumeratywny (tj. wyczerpująco) wskazywał należności uznawane za dochód dziecka, który uwzględniany jest przy ustalaniu przedmiotowej odpłatności. Norma ta, z uwagi na zamknięty katalog sum podlegających odliczeniu, nie może być interpretowana rozszerzająco, a tylko przypadki w niej wskazane uznawane są za dochód dziecka, a więc następnie mogą zostać uwzględnione w opłacie. Zatem obowiązująca wówczas treść przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wskazywała na niemożność zaliczenia do dochodu dziecka przysporzenia osiąganego z najmu mieszkania. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy tak właśnie uczynił organ, gdyż pomniejszał on kwotę [...] zł ustaloną za pobyt dziecka w pieczy zastępczej o odpowiednie sumy z tytułu alimentów płaconych w danych miesiącach, zaś z dniem 19 września 2014 r. zaprzestał to czynić, gdyż zmieniła się ustawa. Wynika to w sposób oczywisty z wyliczeń zawartych na stronie 2 decyzji z dnia 2 lutego 2016 r. - w którym to rozliczeniu organ rozgraniczył należności za miesiąc wrzesień 2014 r. do daty, w której można było dokonywać odliczenia od dochodu i po niej, kiedy tej możliwości już nie było. Prezydent w swojej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. - dokonując zmiany decyzji ustalającej opłaty - dokonał zsumowania wszystkich uprzednio ustalonych i prawidłowo wyliczonych kwot opłat miesięcznych za pobyt w pieczy zastępczej we wskazanych przez niego datach, od których - do dnia 18 września 2014 r. - odliczenia kwot alimentów wypłaconych na rzecz dziecka dokonywane były w sposób prawidłowy, wskazany w ustawie. Wynika to ewidentnie z treści decyzji załączonych do akt sprawy, na które powołuje się organ u uzasadnieniu swojej decyzji. Każda kwota po kolei wymieniona w decyzji z 2 lutego 2016 r. wynika z konkretnej decyzji, również dokładnie określonej w decyzji z 2 lutego 2016 r. I tak przykładowo kwota opłaty za okres od dnia 1 sierpnia 2013r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. w wysokości [...] zł wynika z treści decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013 r., zaś kwota opłaty za okres od dnia 1 września 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. w wysokości [...]zł wynika z treści decyzji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. itd. Z tego też względu działaniu organu nie można zarzucić naruszenia powyżej wskazanych regulacji. Powyższe powoduje, iż powołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 629/13 - który zapadł w stanie prawnym sprzed 19 września 2014 r. - nie mógł wpłynąć na zmianę stanowiska Sądu. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 kpa – zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Jedynie na marginesie powyższych rozważań Sąd pragnie zauważyć, iż w niniejszej sprawie organ, ustalając odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, nie miał uprawnienia do uwzględnienia i rozważenia sytuacji materialnej i dochodowej jego rodziców, która uniemożliwiałaby uiszczanie opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Był on uprawniony tylko do ustalenia tej opłaty. Będzie mógł to jednak uczynić, gdy na podstawie art.194 § 3 powoływanej ustawy strona zobowiązana wystąpi z wnioskiem o umorzenie w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty lub odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.