I SA/Wa 1177/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016r., nr [...], orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], opisanej w księdze hipotecznej pod nazwą: [...], oznaczonej obecnie jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2013 r. A. S. zwróciła się do Prezydenta [...] o zwrot nieruchomości [...] o pow. [...] m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym [...], położonej przy ul. [...], opisanej w księdze hipotecznej pod nazwą [...], przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), a obecnie opisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła przed dniem przejęcia, w [...] części własność dziadków wnioskodawczyni – W. i H. małż. R. A. S. wniosek o zwrot nieruchomości uzasadniła tym, że nieruchomość nie została przez ponad 65 lat wykorzystana na cel [...]. Stan posadowienia budynku i stan nieruchomości gruntowej nie uległ bowiem zmianie od lat 20-tych ubiegłego wieku, tj. od daty ukończenia budowy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu opisanej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m² dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 czerwca 2014r., sygn. akt I SA/Wa 3020/13, po rozpoznaniu skargi A. S. na powyższą decyzję Wojewody [...], umorzył postępowanie sądowe z powodu cofnięcia skargi. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], wyznaczył Starostę [...], jako organ właściwy, do rozpoznania opisanego wniosku z dnia 2 kwietnia 2013 r. o zwrot nieruchomości. Pismem z dnia 18 czerwca 2015 r. A. S. i K. R. (następczynie prawne byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości) sprecyzowały zgłoszone żądanie i wniosły o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., do czasu rozpoznania przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego w zakresie, czy niezłożenie wniosku dekretowego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. powodowało utratę przez właściciela prawa własności budynku. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], odmówił zawieszenia postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...], uchylił w całości ww. postanowienie Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], opisanej w księdze hipotecznej pod nazwą: [...], oznaczonej obecnie jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty złożyła A. S., zarzucając organowi naruszenie przepisów k.p.a. i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 poz. 1774 ze zm., dalej ugn) oraz przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie o zwrot opisanej nieruchomości dekretowej zostało wszczęte na wniosek odwołującej z dnia 2 kwietnia 2013 r., w którym wyraźnie wskazała podstawę żądania zwrotu nieruchomości, tj. art. 136 i art. 137 ust. 1 ugn. Zdaniem Wojewody treść ww. wniosku zdeterminowała rozstrzygnięcie Starosty [...] o umorzeniu postępowania, gdyż organ nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania strony, jak również nie może dokonywać oceny wniosku strony, według własnego uznania. Wojewoda wskazał, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane w rozdziale 6 Działu III ugn. Zgodnie bowiem z art. 216 ugn do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, w trybie wymienionych w tym artykule przepisów, stosuje się obecnie obowiązującą ustawę o gospodarce nieruchomościami. Powyższe ma na celu ujednolicenie zasad i trybu zwrotu nieruchomości w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Zdaniem Wojewody uregulowania przepisu art. 216 ugn, w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych, czy też nabytych na rzecz Skarbu Państwa w szczególnym trybie, mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na inne przypadki utraty własności nieruchomości. Jednocześnie, w opinii Wojewody, treść ww. artykułu wyklucza nie tylko stosowanie wykładni rozszerzającej, ale również stosowanie analogii. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że skoro w art. 216 ugn wyliczono enumeratywnie ustawy, do których zastosowanie mają przepisy rozdziału 6 ugn dotyczące zwrotu nieruchomości, a nie ma wśród nich dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, to oznacza, że w aktualnym porządku prawnym nie ma możliwości dokonania, na podstawie art. 136 ust. 3 ugn, zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w trybie ww. dekretu. Wobec czego Wojewoda [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż art. 136, 137 i 216 ugn nie jest możliwy do zastosowania przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku o zwrot opisanej nieruchomości dekretowej. Ponadto, według Wojewody, treść art. 1 powołanego dekretu wskazuje, że przejęcie nieruchomości następowało z mocy ustawy, nie zaś w trybie wydawanych decyzji indywidualnych przez organ. Taka zaś konstrukcja uniemożliwia zastosowanie art. 136 i 137 ugn, które wprost odwołują się do "decyzji o wywłaszczeniu", a zatem władczego indywidualnego rozstrzygnięcia organu administracji. Jednocześnie Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że sprawy dotyczące tzw. "gruntów warszawskich" reguluje art. 214 ugn, który ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego i jest wyłączną podstawą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oraz zwrotu budynków, w przypadkach w nim przewidzianych. Natomiast sprawa dotycząca nieruchomości przejętej w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, w tym o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu lub odszkodowanie za nieruchomość dekretową, stanowi odrębny tryb postępowania administracyjnego, które jest prowadzone w oparciu o inne podstawy prawne, niż postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie odrębnych przepisów prawa. Niezależnie od powyższego Wojewoda podniósł, że organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania, co stanowi naruszenie procedury. Jednak biorąc pod uwagę fakt, iż wniosek strony o zwrot nieruchomości nie może być rozpatrzony w trybie wnioskowanym przez stronę i w związku z tym postępowanie podlegało umorzeniu, to niewydanie postanowienia w sprawie zawieszenia tego postępowania na wniosek strony i skierowania strony na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, w celu rozstrzygnięcia podniesionego przez stronę zagadnienia wstępnego, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wobec czego, zdaniem Wojewody, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji tylko z powodu ww. uchybienia, byłoby nadużyciem przepisów k.p.a., w tym zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Ponadto postanowienie wydane w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jest niezaskarżalne, dlatego też Starosta [...] nie naruszył praw stron tego postępowania, nie dopełniając procedury wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania i wskazując w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r na jego bezcelowość. Ponadto, w ocenie Wojewody [...], organ pierwszej instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i działając zgodnie z prawem wydał decyzję administracyjną. Tym samym Starosta [...] wypełnił postulaty zawarte w art. 6. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Reasumując Wojewoda podkreślił, że organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył przedmiotowe postępowanie, gdyż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, odpowiednio w całości albo w części. W opinii organu odwoławczego brak podstawy prawnej, aby spełnić żądanie zwrotu nieruchomości w trybie wskazanym w złożonym w sprawie wniosku, powoduje umorzenie postępowania administracyjnego. Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, a wydawana jest w sytuacji, gdy nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają zatem charakter wyłącznie procesowy. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła kwestionowanej decyzji : 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na niewłaściwej interpretacji przepisów prawa i wyjście poza granice regulacji prawnych oraz na jego niewłaściwym stosowaniu, a także niezastosowaniem wiążących w sprawie przepisów prawa oraz pobieżnym i nieobiektywnym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach postępowania; art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony, dotyczącego zwrotu nieruchomości (budynku) w oparciu o regulacje art. 136 i art 137 ugn, który to budynek został przejęty na podstawie art. 1 dekretu [...] na odbudowę i rozbudowę miasta, a który do dnia dzisiejszego nie został przeznaczony na cel przejęcia. Odmowa uwzględnienia wniosku została oparta o art. 216 ugn, który to przepis jest sprzeczny z Konstytucją RP; art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału zgromadzonego w aktach postępowania, co skutkowało podjęciem przez organ błędnych wniosków końcowych; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę wnioskowanego przez stronę zawieszenia postępowania, w celu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, dotyczącego własności spornego budynku oraz uznanie przez Wojewodę [...] niecelowości podjęcia tego kierunku procedowania i umorzenie postępowania o zwrot nieruchomości; art. 100 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie się od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i umorzenie postępowania. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez uchylenie się od rozstrzygnięcia wnioskowanego przez stronę żądania wydania orzeczenia, w zakresie "czy na podstawie art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. budynki pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, którzy nie złożyli tzw. wniosku dekretowego, o którym stanowi art. 7 ust. 1 dekretu"; - art. 7 ust 1 powołanego dekretu poprzez błędne uznanie, że niezłożenie na podstawie tego przepisu tzw. wniosku dekretowego powodowało przejęcie budynku na własność Gminy [...] podczas, gdy ani przepisy ww. dekretu ani żaden inny przepis prawa tak nie stanowi i żaden przepis prawa obowiązującego wówczas jak i obecnie, tego nie reguluje; Wobec przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającą Starosty [...]. W uzasadnieniu skargi zaprezentował obszerną argumentację na potwierdzenie zasadności skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej r. pr. [...] dodatkowo podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a. Pełnomocnik uczestnika Prezydenta [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze m.) Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona. Tytułem wstępu do rozważań Sąd podnosi, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, ma okoliczność, że wniosek, o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], złożony przez A. S., dotyczył nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz.279). Podkreślenia przy tym wymaga, co jednocześnie pozostaje poza sporem, że ani właściciele przedmiotowej nieruchomości, ani ich następcy prawni nie złożyli tzw. wniosku dekretowego. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu, stwarzał bowiem dotychczasowym właścicielom możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. W myśl art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek taki należało złożyć w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Brak było zatem w przedmiotowej sprawie podstawy materialnej, jakim byłby wniosek byłych właścicieli, zawierający żądanie przyznania własności czasowej, do wszczęcia postępowania administracyjnego o przyznanie własności czasowej i zakończenia go decyzją merytoryczną. Zaniechanie złożenia stosownego wniosku przez byłych właściciele przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że nieskorzystali oni z przysługującego im uprawnienia określonego w art. 7 ust. 1 dekretu. Według art. 1 dekretu, wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły z dniem 21 listopada 1945 r. na własność ówczesnej Gminy [...], z tym że na mocy art. 5 dekretu budynki położone na gruntach, zostały nadal własnością dotychczasowych właścicieli. Zauważyć jednak należy, że dekret nie wymaga przejścia własności w drodze decyzji deklaratoryjnej właściwego organu administracji publicznej, wobec czego wszczynanie jakiejkolwiek sprawy z urzędu jest zbędne, nawet co do budynku położonego gruncie [...], gdyż bezskuteczny upływ terminu do złożenia wniosku dekretowego przez osobę uprawnianą, powodował przejście na własność budynków na rzecz Gminy [...] (Skarbu Państwa). Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa, nastąpiła z mocy prawa i tym samym nie była objęta indywidualną decyzją wywłaszczeniową. Na gruncie przedmiotowej sprawy, przedmiotem wniosku skarżącej był zwrot przedmiotowej nieruchomości i w ocenie Sądu, organy administracji rozpoznały go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, poprzedzając rozstrzygnięcie dokładną analizą i oceną, zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutów skargi, podnieść należy, że nie mogły one odnieść oczekiwanego rezultatu ze względu na ich nietrafność. Przy czym w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd wskazuje, że ograniczyły się one do powołania naruszenia przepisów, które w nie zostały przez organy zastosowane, a ich powołanie w uzasadnieniu decyzji, służyło jedynie wyjaśnieniu okoliczności związanych z tytułem prawnym Skarbu Państwa (pierwotnie gminy) do przedmiotowej nieruchomości. Stąd jasne i niewymagające żadnych zabiegów interpretacyjnych przepisy art. 5 i 7 ust. 1 dekretu, do których Sąd odniósł się powyżej, a których rozumienie i stosowanie było niejednokrotnie przedmiotem wypowiedzi doktryny i judykatury, zostały zdaniem Sądu, prawidłowo wyłożone w decyzjach obu instancji. Z uwagi na powyższe, przedstawione przez skarżącą, a odbiegające od przyjętego w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumienie powyżej przywołanych przepisów dekretu, słusznie nie spowodowało zawieszenia postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, określonego w pytaniu postawionym przez skarżącą. Organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, co w przedmiotowej sprawie czyniły, prawidłowo stosując i interpretując wskazywane w rozstrzygnięciach normy prawne. Sąd jednocześnie zwraca uwagę, że art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej ani uprawnienia do wystąpienia do sądu powszechnego w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Na marginesie zaznaczyć należy, że powyższy tryb usuwania przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, będzie miał zastosowanie w przypadku zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organy administracji prawidłowo nie dostrzegły konieczności zawieszania z powyższego powodu przedmiotowego postępowania, bowiem zagadnienie wstępne w nim nie wystąpiło, gdyż brak było kwestii wymagającej odrębnego rozstrzygnięcia. Rację ma natomiast skarżąca, zaznaczając w uzasadnieniu skargi, że organ I instancji (tym samym również organ odwoławczy, wobec treści decyzji II instancji) umarzając postępowanie, odwołał się do przepisu art.216 ugn. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, stanowi on podstawę prawną do żądania zwrotu nieruchomości, która nie była wywłaszczona w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. W dyspozycji niniejszego przepisu nie zostały jednak powołane regulacje dekretu warszawskiego, jako podstawy prawnej nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Przepis art.216 ugn zawiera zamkniętą i wyczerpującą listę aktów prawnych, wykluczona jest zatem taka jego interpretacja, która pozwoliłaby na przyjęcie, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują możliwość dokonania zwrotu nieruchomości przejętej dekretem [...]. Reasumując, w stanie przedmiotowej sprawy tj. wobec braku materialnoprawnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 136 ust.3 I 216 ugn, prawidłowym było zastosowanie przez organy art.105 § 1 k.p.a., bowiem były podstawy do umorzenia postepowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.