I SA/Wa 1179/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi E. B. i A. L. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 213/09 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz skarżących E. B. i A. L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] maja 2019 r. E. B. i A. L. (dalej jako skarżące) złożyły skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej jako organ/prezydent) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 213/09. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] - w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo upływu ponad dziewięciu lat od zwrotu akt administracyjnych sprawa dotychczas nie została rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Jedynymi podjętymi przez organ czynnościami w sprawie było wydanie dwóch postanowień o zawieszeniu postępowania, które zostały następnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Poza tym nie podjęto żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżące wniosły o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, stwierdzenie, że bezczynność w wykonaniu wyroku miała charakter rażącego naruszenia prawa, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o nierozpoznawanie sprawy w trybie uproszczonym wskazując, że warunkiem rozpoznania złożonego wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego jest ustalenie wszystkich stron postępowania, tj. następców prawnych byłych współwłaścicieli hipotecznych przedmiotowej nieruchomości. Dotychczas osoby te nie zostały ustalone, co oznacza, że w sprawie nie został zgromadzony wystarczający materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji. Ponadto organ podniósł, że akta sprawy na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, co znacząco utrudnia rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem organowi grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako ppsa). Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 213/09 zobowiązał prezydenta do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za wskazaną nieruchomość w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu 20 sierpnia 2010 r., a zatem termin określony w ww. wyroku upływał z dniem 20 września 2010 r. Wyrokiem z 28 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 587/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5000 zł za niewykonanie ww. wyroku, stwierdził, że bezczynność prezydenta w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał na rzecz każdej ze skarżących sumę pieniężną w kwotach po 2000 zł. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy organ otrzymał 16 stycznia 2019r. Pismem z [...] stycznia 2019 r. organ zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego [...] o sprawdzenie w zasobach archiwum i ewentualnie nadesłanie aktów zgonu stron niniejszego postępowania, tj. F. R., L. R., J. R., F. F. i S.K.. [...] stycznia 2019 r. prezydent otrzymał akty zgonu, o które wnioskowano, za wyjątkiem aktów zgonu F.F. i J. R.. Pismem z 29 maja 2019 r. organ zwrócił się do pełnomocnika skarżących o nadesłanie aktów zgonu ww. osób w terminie 7 dni – pod rygorem zawieszenia postępowania. Bezsporne jest to, że do dnia wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, mimo uprzedniego pisemnego wezwania przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku, prezydent nie rozstrzygnął sprawy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Skoro zaś Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z 27 maja 2010 r. sprawy nie rozpatrzył a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie prezydentowi grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja nieuchronnie prowadzi do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy, a także brak reakcji organu na uprzednio wymierzoną grzywnę, Sąd uznał, iż wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 1000 zł, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa. Orzekając grzywnę w wysokości niższej niż orzeczona w wyroku z 28 września 2018 r. Sąd miał na uwadze tok postępowania przed organem po otrzymaniu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. W sprawie uwzględniono m.in., iż postępowanie było w międzyczasie zawieszone z uwagi na nieudokumentowanie przez wnioskodawców (reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika) następstwa prawnego po wszystkich (zmarłych) stronach postępowania. Sąd uwzględnił także, że w dacie nakładania poprzednio grzywny na organ postępowanie było zawieszone a postanowienie w tym zakresie zostało uchylone ze wskazaniem na konieczność (w pierwszej kolejności) udokumentowania zgonów ww osób – a nie z uwagi na niezasadność zawieszenia postępowania co do zasady – skoro wnioskodawcy nie przedstawili wymaganych postanowień spadkowych. W tym zakresie, skoro sprawie nadal nie można nadać biegu, gdyż organ bezspornie ustalił zaistnienie śmierci po stronie osób biorących udział w postępowaniu - a przy tym organ administracji nie dysponuje odpowiednimi instrumentami w zakresie ustalenia następstwa prawnego, to ponowne ukaranie tegoż organu wysoką grzywną, przy bierności zainteresowanych stron – wydaje się niezasadne. Jednocześnie, rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 ppsa Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, bezczynność organu po wyroku z dnia 27 maja 2010 r. ma charakter rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia fakt, że termin na rozpatrzenie sprawy wyznaczony w ww. wyroku upłynął już ponad dziewięć lat temu oraz to, że organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął konsekwentnych i skutecznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy – nawet choćby poprzez wydanie stosownego postanowienia. W ocenie Sądu okoliczności powołane w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia dla niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnia to uznanie działania organu za rażąco naruszające prawo. Art. 154 § 7 ppsa stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną – i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie wniosku. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 ppsa (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17). Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy, zwłaszcza gdy organ dopuszcza się niewykonania wyroku sądu, pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a w niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. Należy zauważyć, że po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku z 28 września 2018 r. wraz z aktami sprawy organ podjął czynności zmierzające do ustalenia stron postępowania, zaś w aktach sprawy nie odnotowano aby pełnomocnik skarżących udzielił odpowiedzi na wezwanie z 29 maja 2019 r. Należy też zauważyć, że organ 3 czerwca 2019 r. utracił akta sprawy w związku z przesłaniem ich do Sądu wraz ze skargą, co może częściowo tłumaczyć zwłokę w rozpatrzeniu sprawy. Mając to na uwadze Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby nieuzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 2 ppsa orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach procesu zwartych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa.