I SA/Wa 118/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku A.F., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1952 r. nr [...] oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1952 r. nr [...], dotyczących nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...], ujawnionej w KW Nr [...] i [...] - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A.F., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] stycznia 1952 roku oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] marca 1952 roku, które dotyczyły nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...]. A.F. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją. W uzasadnieniu wniosku wskazał na naruszenie art. 10, 77 § 1, 80 i 81 kpa. Po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy, organ wskazał, iż obecnie właściwym w sprawie jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494). Minister podkreślił, iż w dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) uchylająca dotychczasowy art. 157 § 3 kpa, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następowała w drodze decyzji, oraz wprowadzająca do kodeksu postępowania administracyjnego nowy przepis art. 61a § 1 i § 2, który stanowi, że jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym od dnia 11 kwietnia 2011 r. odmowa wszczęcia postępowania nastąpić może jedynie w drodze zaskarżalnego postanowienia, a nie decyzji administracyjnej. Jednocześnie z art. 3 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż w sprawach, w których do dnia wejścia w życie ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1952 r. nr [...], którego stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca. Jednak w ocenie organu pismo to nie może być uznane za decyzję administracyjną, bowiem nie kończyło żadnego postępowania. Pismo to zostało skierowane do Ministerstwa Kolei i stanowiło wewnętrzną korespondencję organów administracji. Korespondencja ta miała charakter wyłącznie informacyjny i nie wywołała bezpośrednich skutków w zakresie praw i obowiązków, zarówno stron postępowania, jak i osób trzecich, które nie podlegały organom administracji. Zatem, skoro pismo z [...] marca 1952 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kpa, to nie może zostać poddane kontroli w trybie wskazanym w art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru podniósł, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1952 r. nr [...], w której wyrażono zgodę na wyłączenie spod zarządu nieruchomości komunalnych, nieruchomość położoną w Z., przy ul. [...] i przekazanie jej w bezpośredni zarząd i użytkowanie "[...]", wydana na podstawie art. 12 ust. 2 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), nie wpłynęła na prawa i obowiązki właścicieli, a tym samym byli właściciele nie byli stroną tej decyzji. Zdaniem organu brak wpływu decyzji z [...] stycznia 1952 r. na prawa właścicieli potwierdza akt notarialny z [...] września 1960 r. Nr Rep. [...]. Powyższym aktem ówcześni właściciele nieruchomości dokonali jej sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa - Przedsiębiorstwa Państwowego [...] "[...]" w Z., a tym samym wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe zakończone zostało w trybie dobrowolnej umowy cywilnoprawnej, której nieważności nie można żądać na podstawie art. 156 kpa. Organ zaś nie uzyskał żadnej informacji o unieważnieniu tego aktu notarialnego. W ocenie organu nadzoru zbycie nieruchomości w drodze sprzedaży pociągało za sobą zbycie wszelkich praw związanych z przedmiotową nieruchomością. Zatem sprzedaż przez byłych współwłaścicieli nieruchomości spowodowała, że ich spadkobiercy nie odziedziczyli interesu prawnego związanego z przedmiotową nieruchomością. Minister wskazał, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 września 2005 r. sygn. akt I SA/WA 1119/04. Zdaniem organu brak było podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pisma z [...] marca 1952 r. oraz decyzji z [...] stycznia 1952 r. Odnosząc się zaś do zarzutów A. F. zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W przypadku braku takich przesłanek postępowanie nadzorcze nie może być wszczęte, co rodzi konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, a przed nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa. Zatem, skoro decyzja z [...] lipca 2008 r. została wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa, to organ nie mógł w inny sposób zawiadomić wnioskodawcy o zakończeniu postępowania w sprawie. Również skoro organ nie wszczął postępowania, to nie mógł przeprowadzić postępowania dowodowego na okoliczność oceny legalności kwestionowanej decyzji z [...] stycznia 1952 r. i pisma z [...] marca 1952 r. Tym samym organ nie uznał zasadności wniosków złożonych przez A.F. o zwrócenie się m. in. do: – Wojewody [...] "o dostarczenie do akt przedmiotowej sprawy dokumentacji fotograficznej zalegającej w aktach sprawy [...]", – Instytutu Pamięci Narodowej "o odtajnienie akt [...] i [...] dotyczących zbrodni popełnionych przeciwko narodowi polskiemu przez funkcjonariuszy komunistycznego reżimu w budynku położonym w Z. przy ul. [...]", – Archiwum Akt Nowych "o dostarczenie z zasobu Polska Zjednoczona Partia Robotnicza 1948-2000 dokumentów partyjnych w szczególności protokołów z egzekutyw partyjnych (...) dotyczących budynku położonego w Z. przy ul. [...]" oraz – Komisji Likwidacyjnej d.s. inwentaryzacji i przejęcia majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej dokumentów dotyczących przekazania nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...]", skoro - wobec wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 156 § 1 kpa - brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A.F. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na przebieg sprawy tj.: – art. 7 i 77, 80 kpa poprzez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, w sytuacji gdy strona skarżąca wskazywała na istotne kwestie wymagające wyjaśnienia, oraz poprzez nieprzeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego w celu ustalenia przysługującego skarżącemu statusu strony postępowania, – art. 15 kpa, poprzez brak ponownie przeprowadzonej przez organ II instancji oceny merytorycznej postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, brak ponownie rzeczowo przeprowadzonej oceny merytorycznej materiału dowodowego oraz oceny żądań strony skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozparzenie sprawy i zgłaszanych w toku postępowania drugoinstancyjnego, – art. 28 kpa poprzez bezpodstawne odmówienie skarżącemu przymiotu strony, powołując się na brak jego interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania, – art. 61a § 1 kpa poprzez przekroczenie zakresu tej normy, polegające na badaniu istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, oceny wpływu decyzji na prawa i obowiązki właściciela, na etapie wstępnym, w którym organ zobligowany jest do badania jedynie przesłanek formalnych oraz wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania, a nie badania istnienia bądź nieistnienia merytorycznych przesłanek do uchylenia decyzji, – art. 61 § 1 kpa, poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sprawie w której istnieją wszelkie przesłanki do wszczęcia i przeprowadzenia takiego postępowania oraz poprzez brak wszczęcia postępowania w sytuacji gdy organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu, – art. 156, 157, 158 k.p.a. poprzez ocenę przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej istniejących po dacie jej wydania, – art. 10 kpa, poprzez niepowiadomienie strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a w konsekwencji wydanie błędnej decyzji, – art. 9 kpa poprzez niepoinformowanie wnioskodawcy o okolicznościach prawnych, które organ I instancji przyjął za podstawę braku stanowiska co do podniesionych zarzutów wnioskodawcy oraz poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jaj praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co doprowadziło do zbędnego wydania błędnych decyzji organu I i II instancji, – art. 170 ppsa poprzez uznanie przez organ, że nie jest związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1082/11, wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z 17 stycznia 2005 r., sygn. akt: II SA/Kr 1158/02, – art. 12 w zw. z art. 35 i 36 kpa poprzez rozpatrywanie sprawy przez 7 lat bez wyznaczenia dodatkowego terminu rozpatrzenia sprawy, czym organ administracji dopuścił się bezczynności, – art. 61a § 1 w zw. z art. 123 § 1 i 2 i 124 § 1 i 2 kpa polegające na prowadzeniu przez organ jednego postępowania administracyjnego w dwóch sprawach administracyjnych i wydaniu jednego postanowienia administracyjnego dotyczącego dwóch spraw administracyjnych, naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: – art. 1 Protokołu nr 1 z 20 marca 1952 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175, dalej: Protokół nr 1) w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegające na odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w sytuacji gdy nastąpiło pozbawienie prawa skarżącego do pełnego korzystania z nieruchomości i prawa do odpowiedniego zadośćuczynienia w formie odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. Nr 13, poz. 87 z późn. zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319), przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1952 r., nr [...] oraz decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1952 r., nr [...], ingerujące w przywrócone posiadanie i prawo własności F.T. postanowieniem Sądu Grodzkiego z dnia [...] czerwca 1948 r. Sygn. akt [...], nie mają wpływu na jego prawa, w sytuacji gdy ww. orzeczenia ingerowały i naruszały jego prawo własności, a co za tym idzie skutkowały naruszeniem interesów także jego następców prawnych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej. W obszernym uzasadnieniu skargi oraz w licznych pismach ją uzupełniających skarżący rozwinął powyższe zarzuty, załączając ponadto odpisy licznych dokumentów. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Przy czym w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 kpa (który w niniejszej sprawie miał zastosowanie z uwagi na treść przepisu art. 3 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 829). Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie dotyczy decyzji administracyjnej, lecz np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, gdy dotyczy ono wprawdzie decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego; gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane lub gdy żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych postępowania. Do grupy przyczyn o charakterze podmiotowym należy, m.in., brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Na tym etapie postępowania organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołał się na obydwie te przyczyny, tj. przedmiotowe oraz podmiotowe. Stanowisko organu należy podzielić. Jak prawidłowo wskazał organ nadzoru pismo Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1952 r., nie jest decyzją administracyjną. Nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach podmiotu zewnętrznego, niepodporządkowanego wobec administracji. Nie jest ono aktem zewnętrznym, będącym władczym oświadczeniem organu, rozstrzygającym konkretną indywidualną sprawę. Nie kończy żadnego postępowania. Pismo to ma jedynie charakter wewnętrzny. Odmienny charakter ma natomiast akt Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1952 r. wydany w trybie art. 12 ust. 2 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Przedmiotem jego jest wyrażenie zgody na wyłączenie nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] spod zarządu nieruchomości komunalnych. Akt ten rozstrzyga więc w formie władczej sprawę administracyjną odnoszącą się do zarządu przedmiotową nieruchomością, a tym samym ma on cechy decyzji administracyjnej. Prawidłowo więc organ uznał, że jest on decyzją administracyjną. Jednakże niezależnie od powyższego, niedopuszczalne było wszczęcie postępowania z wniosku A.F. o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Niedopuszczalność wynikała w tym przypadku z przyczyny podmiotowej. W świetle art. 12 ust. 4 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich przejęcie przez właściwe ministerstwo lub organ samorządu terytorialnego majątków wymienionych w ust. 2 oraz oddanie ich w zarząd i użytkowanie instytucjom określonym w tymże ustępie lub oddanie tych majątków w najem lub dzierżawę, nie naruszało praw właścicieli oraz innych osób uprawnionych do przywrócenia posiadania. Tym samym objęcie nieruchomości opuszczonej zarządem jak również wszelkie zmiany dotyczącego tego zarządu w żadnym razie nie wpływały na prawa właścicieli. Potwierdza to zresztą sprzedaż przedmiotowej nieruchomości przez jej ówczesnych właścicieli aktem notarialnym z dnia [...] września 1960 r. na rzecz Skarbu Państwa - Przedsiębiorstwa Państwowego [...] "[...]" w Z. Dlatego prawidłowo organ nadzoru uznał, że przyczyna podmiotowa uniemożliwia wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1952 r. Z powyższego względu niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 28 kpa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organy prawidłowo zastosowały przepisy art. 7, 77 i 80 kpa, gromadząc pełny materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do podjęcia zaskarżonych decyzji. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 15 kpa. Organ II instancji dokonał wszechstronnej oceny merytorycznej decyzji wydanej na podstawie art. 157 § 3 kpa. Wbrew zarzutom skargi, organ nie stosował normy prawnej z art. 61 a § 1 kpa, z uwagi na treść przepisu przejściowego - art. 3 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis miał w niniejszej sprawie zastosowanie. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 61 § 1, 156, 157, 158 kpa. W sprawie nie wydano postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak ku temu podstawy prawnej, lecz wydano decyzję na podstawie art. 157 § 3 kpa. Rozstrzygając na podstawie art. 157 § 3 kpa organ nie orzeka co do istoty sprawy, a zajmuje się jedynie aspektami procesowymi, wobec czego nie mają w tym postępowaniu zastosowania przepisy art. 156 i 158 kpa. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 10 kpa, gdyż organ nie prowadził postępowania jurysdykcyjnego. Ponadto skarżący brał aktywny udział w czynnościach organu nadzoru, składał liczne pisma i zajmował stanowisko w sprawie. Zarzut nieuwzględnienia w niniejszym postępowaniu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2011 r. IV SA/Wa 1082/11 oraz z 17 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1158/02 jest niezasadny, gdyż orzeczenia te nie pozostają w żadnym bezpośrednim związku z rozpatrywaną sprawą. Natomiast zarzut długotrwałości postępowania nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i mógł być przedmiotem odrębnej skargi. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisów dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, gdyż orzekając w niniejszej sprawie przepisy te nie były stosowane. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisów Konstytucji wskazać należy, że sporna nieruchomość została zbyta w drodze czynności cywilno-prawnej. Ponadto jak już wyżej wskazano, w świetle przepisów dekretu objęcie nieruchomości opuszczonej zarządem, jak również wszelkie zmiany dotyczącego tego zarządu w żadnym razie nie wpływały na prawa właścicieli. Skutkowało to wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 157 § 3 kpa. Z przyczyn wyżej podanych nie można więc zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenia przepisów Protokołu do Konwencji i Konstytucji. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.