I SA/Wa 1180/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. G. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lutego 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania ww. pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup materacy sportowych z ciepłymi śpiworami. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 3 stycznia 2013 r., T. G. zwróciła się do Prezydenta W. z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej na zakup materacy sportowych z ciepłymi śpiworami. Decyzją z [...] lutego 2013 r. Prezydent W. odmówił przyznania wnioskodawczyni oczekiwanej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zauważył, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia należą do zdarzeń codziennych ani nawet zdarzeń nadzwyczajnych. Dokonując pod tym kątem oceny zasadności wniosku organ pierwszej instancji uznał, że nie jest zasadne przyznania T. G. pomocy materialnej na zakup materacy sportowych z ciepłymi śpiworami, ze względu na brak możliwości potwierdzenia jej sytuacji rodzinnej i materialnej, a tym samym ustalenia, iż nie jest ona w stanie zaspokoić wskazanej potrzeby we własnym zakresie. Organ zauważył przy tym, że w toku postępowania strona nie podała miejsca aktualnego pobytu, gdzie pracownik socjalny winien przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy i potwierdzić jej sytuację rodzinną, zdrowotną i materialną. Wprawdzie ostatecznie wywiad taki przeprowadzono 19 lutego 2013 r. na terenie [...] w W., niemniej pracownik socjalny nie mógł wówczas jednoznacznie potwierdzić podawanych przez T. G. informacji, że prowadzi ona wspólne gospodarsko domowe z synem. Jej syn, który jest osobą pełnoletnią, nie był bowiem obecny podczas wywiadu, a organ nie dysponuje informacjami na temat aktualnej jego sytuacji materialnej. Organ wskazał również, że odmawiając pomocy finansowej wzięto pod uwagę nie tylko potrzeby T. G., ale również sytuację życiową innych osób i rodzin. Zaznaczył także że dochód wnioskodawczyni wynosi [...] złotych, którego źródłem jest renta z ZUS, a zainteresowana pomocą nie udokumentowała stałych miesięcznych wydatków, które mogłyby powodować brak środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Zdaniem organu uzyskiwane przez wnioskodawczynię świadczenie z ZUS ma za zadanie zaspokajać jej podstawowo potrzeby, wynikające z aktualnej sytuacji bytowej, w tym zakup materacy z ciepłymi śpiworami. Od decyzji tej T. G. wniosła odwołanie podnosząc, że wydana ona została z pogwałceniem dóbr osobistych rodziny i obywateli o statusie bezdomnych. Pominięto w niej także art. 101 ustawy o pomocy społecznej, który mówi o obowiązku kierowania się przede wszystkim dobrem osób od wielu lat korzystających z pomocy. T. G. wskazała ponadto, że sytuacja materialna i życiowa jej rodziny jest znana Ośrodkowi od lat. Wszystkie dowody w sprawach są w aktach Ośrodka. Odmowa zakupu ciepłego okrycia jest tragiczna w skutkach dla osób przebywających w nieogrzewanych pomieszczeniach. Zatem działania urzędników w sprawie są jej zdaniem nieludzkie i bezprawne. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że odwołanie nie może zostać uwzględnione, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i ustalonym w sprawie stanem faktycznym. Zdaniem Kolegium T. G. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego przeznaczonego na zakup materacy sportowych z ciepłymi śpiworami ponieważ odmawia współpracy w określeniu swej sytuacji rodzinnej i materialnej, co skutkuje brakiem możliwości ustalenia czy jest ona w stanie zaspokoić zgłoszone potrzeby we własnym zakresie. Fakt udzielania pomocy przez wiele lat nie przesądza o konieczności udzielenia jej w takim samym zakresie także obecnie. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że pomoc społeczna nie służy utrzymywaniu osób i rodzin ale ma na celu ich usamodzielnienie ukierunkowanie na zaspokajanie potrzeb życia codziennego we własnym zakresie. Jeżeli od wielu lat pomoc była udzielana na każde żądanie a mimo to odwołująca się nie rozwiązała swej trudnej sytuacji życiowej i materialnej to znaczy, że dotychczasowa pomoc ze środków społecznych była chybiona zarówno w formie jak i w zakresie, gdyż nie uchroniła odwołującej się od pogorszenia jej sytuacji życiowej - wejścia w bezdomność. Kolegium podkreśliło również, że decyzje wydawane są na wniosek osoby zainteresowanej, nie zaś z urzędu. Zaskarżona decyzja została skierowana wyłącznie do odwołującej się ponieważ to ona wniosła wniosek o udzielenie pomocy. Syn T. G. jest, jak wynika z akt sprawy osobą pełnoletnią, o nieustalonym statusie rodzinnym i finansowym, ale jest bezspornym, że o udzielenie pomocy finansowej nie zwrócił się do Centrum Pomocy Społecznej w [...]. Organ podkreślił także, że pomoc ze środków społecznych nie jest udzielana bezwarunkowo a zasadność zgłoszonego żądania podlega ocenie właściwego organu administracji, którym w tej sprawie jest Centrum Pomocy Społecznej [...] W. Kolegium zauważyło, że w toku postępowania ustalono, że T. G. posiada dochód własny w kwocie [...] zł, który przekracza kryterium dochodowe wynoszące 542 zł uprawniające do korzystania z pomocy środków społecznych w sytuacji, gdy nie podała ona faktycznie ponoszonych wydatków na utrzymanie i nie określiła sytuacji materialnej swojego syna, z którym jak twierdzi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Mając powyższe na względzie decyzją z [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lutego 2013 r. Na tę decyzje T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wydanym rozstrzygnięciom skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślała, że w brak jest w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji czytelnego podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji, co powoduje, że nie ma możliwości jednoznacznego wskazania kim jest osoba wydająca decyzje, a działająca z upoważnienia Prezydenta W. Ponadto w decyzji brak jest powołania się na upoważnienie wydane przez Prezydenta W. upoważniające Kierownika działu Pomocy Środowiskowej nr [...] Centrum Pomocy Społecznej [...] do wydawania decyzji w I instancji. Powyższe zdaniem skarżącej stanowi istotne naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W uzupełnieniu skargi ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonym decyzjom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktu przeprowadzenia ze skarżącą wywiadu środowiskowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że brak było możliwości potwierdzenia jej sytuacji rodzinnej i materialnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga T. G. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek większość formułowanych przez nią zrzutów uznać należy za chybione. Przede wszystkim nie są zasadne zarzuty skarżącej dotyczące wadliwości zakwestionowanych decyzji ze względu na brak czytelnego podpisu osób je sygnujących. Zauważyć należy, że pod uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji niezależnie od złożonej parafki, umieszczona została wyraźnie odbita pieczęć ze wskazaniem stanowiska służbowego oraz imienia i nazwiska osoby składającej podpis. Także w komparycji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wymieniono z imienia i nazwiska skład osobowy tego organu podejmujący rozstrzygnięcie, z zaznaczeniem ich stanowisk służbowych. Wbrew zatem zarzutom skarżącej bez trudu można zidentyfikować osobę (osoby), które pod decyzjami się podpisały. Stanowiący zaś o elementach koniecznych decyzji administracyjnej art. 107 § 1 k.p.a., jak też żaden inny przepis kodeksu, nie ustanawiają wymogu by odręczny podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji przybierał formę podpisu czytelnego. Z kolei sam brak załączenia do decyzji organu pierwszej instancji upoważnienia dla Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Centrum Pomocy Społecznej [...] udzielonego przez Prezydenta W., nie może być interpretowany jako istotne naruszenie przepisów postępowania. Treść pieczęci jaką posłużył się ww. Kierownik przy podpisywaniu decyzji wskazuje w sposób wyraźny, że działał on z upoważnienia Prezydenta W. Powyższe pozostaje przy tym w zgodzie z przewidzianą art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182, dalej "u.p.s.") dekoncentracją kompetencji z wójta (tu Prezydenta W.) na kierowników ośrodków pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania jego umocowania do wydania kontrolowanej decyzji. Przechodząc natomiast do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji wskazać należy, że jej materialnoprawną podstawę stanowił art. 41 powołanej wyżej ustawy, który to przepis w ust. 1 przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W oparciu o normę prawną zawartą w nim zawartą możliwe jest zatem udzielenia pomocy osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających ustalone dla świadczeń z pomocy społecznej kryterium dochodowe. Innymi słowy pomoc ta jest udziela niejako w oderwaniu od wysokości uzyskanego przez potencjalnego beneficjenta lub jego rodziny dochodu, gdyż dotknęło go zdarzenie losowe o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, niespodziewanym, które w sposób zdecydowanie ujemny wpłynęło na bezpieczeństwo i zachwiało stabilnością materialną tej osoby lub rodziny. Z treści zaskarżonych decyzji wynika, że powodem odmowy uwzględnienia wniosku strony było z jednej strony uznanie przez organy, że T. G. nie podejmowała współpracy z pracownikiem socjalnym, a przez to uniemożliwiała swoim działaniem (zaniechaniem) ustalenia jej rzeczywistej sytuacji rodzinnej i materialnej, z drugiej zaś takim powodem miało być przekroczenie przez nią kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej oraz możliwość zabezpieczenia zgłaszanej potrzeby bytowej w ramach posiadanych własnych środków finansowych. Tymczasem jak już wyżej wskazano, dysponowanie własnymi środkami finansowymi przekraczającym kryterium dochodowe, samo w sobie nie wyklucza możliwości uzyskania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego. W sprawie istotne jest bowiem to, czy sytuacja życiowa w jakiej znalazła się strona, ze względu na jej szczególność na tle typowych sytuacji osób korzystających z pomocy społecznej jest tego rodzaju, że bez konieczności wnikliwej jej interpretacji, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, które ją wywołały nie należą do zdarzeń codziennych i ich przezwyciężenie lub choćby złagodzenie wymaga wsparcia państwa. Takim zdarzeniem na gruncie rozpoznawanej sprawy jest eksmisja T. G. z zajmowanego lokalu mieszkalnego, mająca miejsce co prawda we wrześniu 2012 r. jednakże oddziaływująca na skarżącą do chwili obecnej, poprzez wywołany nią stan bezdomności, co z kolei implikuje konieczność zabezpieczenia potrzeby snu w miejscach nie zawsze do tego przystosowanych (np. klatkach schodowych, strychach i itp.). Fakt bezdomności skarżącej jest przy tym bezsporny. Potwierdza go sama zainteresowana w oświadczeniach składanych wobec pracowników ośrodka pomocy społecznej (vide notatka służbowa z dnia 14 i 15 lutego 2013 r.), a okoliczności organ tych nie kwestionuje. Jakkolwiek, zgodzić się należy z organami, że T. G. nie w pełni współpracowała z pracownikami socjalnymi przy wyjaśnieniu swojej sytuacji rodzinnej (nie podawała precyzyjnych informacji dotyczących jej syna, czy konkretnych miejsc, w których zazwyczaj przebywa czy nocuje), to jednak nie zmienia to faktu, że jako osoba eksmitowana dotknęło ją zdarzenie o charakterze losowym, którego konsekwencje trwają nadal. Kluczowe zatem okoliczności jej sytuacji osobistej były znane organowi. Ewentualne niejasności co do tej sytuacji, czy wątpliwości co do zakresu oczekiwanej pomocy, mogły zaś zostać wyjaśnione już w dacie zgłaszania przez stronę potrzeby, co na gruncie rozpoznawanej sprawy miało miejsce w toku aktualizacji wywiadu środowiskowego. Brak precyzyjności w podawanych przez stronę informacjach, w sytuacji gdy nie była ona proszona o ich uściślenie, nie jest wystarczający dla formułowania ocen o braku z jej strony właściwej współpracy z organami. Skoro tak to w ocenie Sądu uznać należy, że sytuacja T. G. w przedstawionym stanie faktycznym powinna zostać zakwalifikowana jako szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s., uzasadniający przyznanie jej pomocy społecznej. Kwestią oceny organu powinno być natomiast dostosowanie rozmiaru tej pomocy do okoliczności uzasadniających jej udzielenie i przy uwzględnieniu możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Odmowa zatem w realiach rozpoznawanej sprawy przyznania świadczenia skarżącej z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, narusza ww przepis, jak też nosi znamiona arbitralności, co stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak też dyrektywy zawartej w art. 100 ust. 1 u.p.s., nakazującej kierowania się przez organy w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób z tej pomocy korzystających. Na marginesie Sąd pragnie zwrócić uwagę również, iż w realiach niniejszej sprawy niezrozumiałe było kwestionowanie przez pracownika pomocy społecznej miejsca przeprowadzenia wywiadu zaproponowanego przez stronę, to jest [...] z uwagi na to, że jest to miejsce publiczne (vide notatka służbowa z [...] stycznia 2013 r. - k.16). Zważyć wszak należy, że w myśl § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. – w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 712) rodzinny wywiad środowiskowy może być przeprowadzony m.in. w miejscu pobytu strony. W przypadku zaś osób bezdomnych, nie można nie tylko wykluczyć, ale wręcz jest wielce prawdopodobne, że miejscem ich faktycznego przebywania będą właśnie miejsca publiczne. Zdziwienie zwłaszcza musi budzić przywołany przez pracownik powód odmowy przeprowadzenia wywiadu w proponowanym miejscu, w sytuacji, gdy ostatecznie wywiad ten zrealizowano także w miejscu publicznym, tj. na terenie [...] w W. Taki sposób działania organu niewątpliwie także nie służy pogłębianiu zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Prowadzi także, do zbędnego przedłużenie postępowania, a tym samym naruszenie art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej winny działać bez zbędnej zwłoki posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z dyrektywą wyrażoną w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 powołanej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).