I SA/Wa 1180/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) asesor WSA Nina Beczek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2024 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. nr KOC/1177/Sr/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia 11 stycznia 2023 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z 23 marca 2023 r. nr KOC/1177/Sr/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 11 stycznia 2023 r. nr UD-XII-WSS/8252/004756/2023 o odmowie przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 11 stycznia 2023 r. odmówił przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką [...]. Organ wskazał, że z treści orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydanego 10 grudnia 2012 r. przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie wynika, że nie ma możliwości ustalenia kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nadto organ podniósł, że w okolicznościach sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a opieką nad matką przez wnioskodawczynię. Od powyższej decyzji [...] wniosła odwołanie. Podała, że zajmuje się matką od kilkunastu lat, a czas, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powinien mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia spawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 23 marca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 11 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu wskazało, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było uznać, że potwierdzono istnienie związku pomiędzy sprawowaną przez wnioskodawczynię opieką nad matką, a niepodejmowaniem zatrudnienia. W obliczu oświadczeń składanych przez samą zainteresowaną (brak aktywności zawodowej od 2005 r. z 2-miesięczną przerwą w 2015 r.) Kolegium uznało, że taki związek nie istnieje. Organ odwoławczy podkreślił, że żadnych dowodów na tezy przeciwne nie zawierają wywody odwołania ani dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Kolegium wskazało, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390) - dalej zwanej "ustawą" nie ograniczają możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego do sytuacji, w której wnioskodawca pracuje, a następnie formalnie rezygnuje z pracy na rzecz sprawowania opieki. Ustawodawca wprost dopuszcza takie stany faktyczne, w których wnioskodawcy nie podejmują zatrudnienia (pomimo posiadanych ku temu formalnie możliwości i kwalifikacji) ze względu na to, że sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze uniemożliwiającym zatrudnienie. Kolegium wskazało, że brak zatrudnienia jest w sytuacji zainteresowanej praktycznie stanem stałym, niezmieniającym się od 2005 r. (z epizodycznym podjęciem zatrudnienia w 2015 r.). Z ustaleń wywiadu środowiskowego, w szczególności wyjaśnień samej wnioskodawczyni nie sposób wnioskować, że zainteresowana zrezygnowała z zatrudnienia tudzież nie podejmuje go z przyczyn dotyczących wyłącznie opieki nad matką. Świadczy o tym chociażby to, że sama wnioskodawczyni nie jest w stanie dokładnie określić kiedy zaprzestała aktywności zawodowej (taka informacja znajduje się w treści wywiadu środowiskowego). SKO w Warszawie zaznaczyło, że odwołująca nie pracuje od 2005 r. Nie jest zatem wiarygodne i możliwe do przyjęcia, że chęć podjęcia pracy pojawiła się dopiero w związku ze złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium przytoczyło wyrok WSA w Gdańsku z 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 581/22, w którym sąd wskazał, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. Podzielając powyższy pogląd Kolegium wskazało, że aby można było wywodzić bezpośredni związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z tego zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną musi, co do zasady, zachodzić korelacja czasowa pomiędzy wystąpieniem tej przesłanki, a złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia. Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania zarówno oświadczeń odwołującej, ale również - po części - stanowiska organu I instancji, zgodnie z którym w okolicznościach sprawy wnioskodawczyni sprawuje całodobową opiekę nad matką. Odnosząc się do kwestii daty powstania niepełnosprawności Kolegium stwierdziło, że nie podziela poglądów organu I instancji w tej materii. Obowiązkiem organów administracji jest uwzględnienie jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w tej materii przemawiającego na korzyść wnioskodawczyni (por. np. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 8/19). Kolegium zaznaczyło, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało istnienia związku pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie organu odwoławczego potwierdzeniem powyższego jest również najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych nakazujące zważyć, że nie jest wystarczające ustalenie, że wnioskodawca rzeczywiście nie podejmuje pracy zawodowej. Konieczne do należytego rozstrzygnięcia sprawy jest wykazanie związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną. Związek ten nie może być wywodzony wyłącznie z zakresu koniecznej opieki wynikającej z orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności lub z oświadczenia samego wnioskodawcy. WSA w Gdańsku w wyroku z 24 marca 2022 r. sygn. akt Ill SA/Gd 1182/21) wskazał, że wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być powodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się bowiem na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie tylko w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy (a zatem w oderwaniu i niezależnie od przyczyny, jaką w tym wypadku być musi wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny)." Kolegium podkreśliło, że odnosi się ze zrozumieniem do niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej z jaką boryka się wnioskodawczyni w związku z opieką nad matką. Sama ta okoliczność, do której należy odnosić się z najwyższym współczuciem, nie może jednak być podstawą do wydania decyzji pozytywnej wobec odwołującej w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 marca 2023 r. [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając tej decyzji niezgodność z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko. [...] w piśmie z 27 lipca 2023 r. zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że Marianna Wójcik jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności orzeczonym na stałe i że wymaga stałej i długotrwałej opieki osoby trzeciej. Poza sporem jest również to, że [...] należy do grona osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, ponieważ jest córką Marianny Wójcik na której – zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. W sprawie brak dowodu na to, że [...] należy do grona osób, o których mowa w art. 3 pkt 21 ustawy. Trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w zaskarżonej decyzji, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 11 stycznia 2023 r. jest wadliwa z tego powodu, że odmawia [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na art. 17 ust. 1b ustawy. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności i to od momentu wejścia w życie tegoż przepisu. Oznacza to, że po opublikowaniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego organy właściwe w sprawach przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych nie mogą odmawiać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że o to świadczenie ubiega się opiekun osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym. Nie jest w sprawie sporne pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie i Prezydentem m.st. Warszawy, a [...], że zakres i charakter sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką jest stały i długotrwały, jak tego wymaga art. 17 ust. 1 ustawy. Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego wynika, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne opieka sprawowana przez uprawnioną do tego osobę winna mieć charakter faktyczny, osobisty, wyłączny, bezpośredni, stały i długotrwały, tj. taki aby eliminowała możliwość podejmowania przez osobę sprawującą opiekę własnej pracy zarobkowej. Nie musi to być opieka o charakterze wzmożonym i specjalistycznym (np. intensywna opieka medyczna). Nie musi to być opieka całodobowa. Taką opiekę mogą zapewnić tylko podmioty instytucjonalne, które pracują w ruchu ciągłym. Jednakże opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego nie może polegać na opiece częściowej, czy opiece sprawowanej w niewielkim zakresie czynności usługowych. Nie może to być współopieka, czy opieka naprzemienna sprawowana razem z innymi osobami. Opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy obejmuje m.in. takie czynności usługowe jak: udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, pielęgnacja, opieka higieniczna, opieka medyczna, niezbędna pomoc w załatwianiu spraw osobistych, zapewnienie kontaktów z otoczeniem, zapewnienie wyżywienia, utrzymanie czystości. Mając na uwadze powyższe i odnosząc się do tego zagadnienia trzeba wskazać, że z akt sprawy wynika, że [...] (ur. 1965 r.) zamieszkuje w Warszawie wraz z matką [...] (ur. 1929 r.). Matka skarżącej leczy się na osteoporozę, zwyrodnienie kręgosłupa i bioder. Cierpi na dnę moczanową, migotanie przedsionków, głuchotę jednego ucha - w drugim uchu ma ubytek słuchu ok. 60%. Marianna Wójcik ma zdiagnozowaną zaćmę. Porusza się przy użyciu laski (w momentach pogorszenia stanu zdrowia porusza się na wózku inwalidzkim). Matka skarżącej jest pod opieką lekarza POZ-tu – kardiologa, okulisty, sporadycznie dermatologa. [...] legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe (symbol niepełnosprawności 05-R, tj. dysfunkcja narządu ruchu). Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na 29 października 2012 r. [...] oświadczyła, że opieka nad matką obejmuje pomoc w czynnościach dnia codziennego: mycie, przygotowywanie posiłków, pomoc w ubieraniu, pomoc w zmianie pampersów, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich i towarzyszenie matce podczas tych wizyt. [...] w obecności pracownika socjalnego potwierdziła te okoliczności. Wniosek pracownika socjalnego zawarty w aktualizacji wywiadu środowiskowego z 9 grudnia 2023 r. wskazuje na to, że [...] sprawuje stałą i całodobową opiekę nad matką. Zdaniem Sądu opieka sprawowana przez [...] ma charakter wyłączny, samodzielny i na tyle intensywny, aby tego typu opiekę uznać za długotrwałą i stałą. Opieka sprawowana przez skarżącą nad matką [...] jest bezpośrednia i osobista i w dacie wydania decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy i przez SKO w Warszawie miała charakter stały i długotrwały – obejmowała typowe czynności dnia codziennego dotyczące utrzymania gospodarstwa domowego, opieki i pielęgnacji nad matką. W ocenie Sądu opieka sprawowana przez [...] nad matką wymaga od niej stałej gotowości do niesienia pomocy [...], a przez to uniemożliwia wykonywanie przez skarżącą pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy uwzględniając, prócz stanu zdrowia [...], obecny wiek matki skarżącej (93 lata wg stanu na datę wydania zaskarżonej decyzji). Oś sporu pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy i SKO w Warszawie, a [...] koncentruje się zaś na tym, czy [...] zrezygnowała z pracy zarobkowej/nie podejmowała pracy zarobkowej i czy miało to bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad [...]. Trafnie uznało Kolegium, że postępowanie dowodowe wykazało, że skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej w 2005 r. Poza tym pracowała krótko (około 2 miesięcy) w 2015 r. Rację ma SKO w Warszawie, że fakty te nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z powstaniem u [...] niepełnosprawności o charakterze znacznym (29 październik 2012 r.) i związaną z tym stanem zdrowia koniecznością opieki. [...] wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła dopiero 10 listopada 2022 r., a więc ponad 10 lat od momentu, gdy jej matka stała się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i już wówczas wymagała koniecznej opieki osoby trzeciej. Zatem ta korelacja opisanych wyżej zdarzeń wskazuje, że rezygnacja [...] z pracy zarobkowej (czy to w 2005 r. czy w 2015 r.) nie była w sposób bezpośredni powiązana z koniecznością sprawowania opieki nad matką, jako osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszym przypadku (w 2005 r.) matka skarżącej nie była jeszcze osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a więc nie była niezbędna względem niej opieka osoby trzeciej. W drugim przypadku matka skarżącej już od kilku lat była niepełnosprawna w stopniu znacznym i już od 2012 r. wymagała opieki osoby trzeciej, a w tym czasie skarżąca pozostawała bez pracy już od kilku lat. Jednakże zdaniem Sądu - wbrew temu co twierdzi Prezydent m.st. Warszawy i SKO w Warszawie - w niniejszej sprawie została spełniona pozytywna przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy wynikająca z tego, że [...], po zakończeniu pracy zarobkowej w 2015 r. nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad [...]. Okoliczności niniejszej sprawy dowodzą tego, że [...] - uwzględniając stan zdrowia matki, w tym narastające z upływem lat jej problemy zdrowotne – nie podejmuje pracy zarobkowej i dlatego 10 listopada 2022 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W swoim oświadczeniu z 7 grudnia 2022 r. i w odwołaniu [...] wskazała, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, z uwagi na konieczność opieki nad matką. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącej w opisanej wyżej kwestii nie budzi zastrzeżeń. [...] nie jest osobą niepełnosprawną lub niezdolną do pracy ze względów zdrowotnych. Skarżąca nie jest w wieku emerytalnym (57 lat wg stanu z daty wydania zaskarżonej decyzji). Skarżąca podała, że ma 9-letni staż pracy (oświadczenie z 10 listopada 2022 r.). Oświadczyła, że podjęła na krótko pracę zarobkową w 2015 r. Te okoliczności dowodzą tego, że w innej sytuacji rodzinnej [...] podjęłaby zatrudnienie. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jak i wcześniej Prezydent m.st. Warszawy wadliwie uznali, że [...], w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, nie spełniała przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy dotyczącej niepodejmowania pracy zarobkowej celem sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad matką legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. To zaś świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji art. 17 ust. 1 ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z kolei Prezydent m.st. Warszawy naruszył dodatkowo art. 17 ust. 1b ustawy poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd uznał, że organy orzekające w administracyjnym toku instancji wadliwie uznały, że należało odmówić [...] świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny niniejszej sprawy dowodzi tego, że w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji skarżąca spełniała przesłanki z art. 17 ustawy, w tym wymóg dotyczący niepodejmowania pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką [...], jako osobą legitymującą się na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy weźmie pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Organ wyjaśni aktualną, na dzień wydania decyzji, sytuację osobistą i rodzinną skarżącej w kontekście przesłanek z art. 17 ustawy. W zależności od okoliczności sprawy organ podejmie w sprawie czynności lub wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.