I SA/Wa 1182/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi U. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej U. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy Miejskiej K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] i stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miejską K. własności nieruchomości położnej w K. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z działki nr [...], w obrębie [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta K. wnioskiem z dnia 14 lutego 2008 r. wystąpił o stwierdzenie przejścia z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej K. przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływana dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez ww. Gminę prawa własności działki nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność U. Z. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] odrzucił skargę byłej właścicielki od powyższej decyzji. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku U. Z., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., wskazując na brak prawidłowego wyjaśnienia przesłanki zajętości działki pod drogę publiczną. Decyzja powyższa utrzymana została w mocy decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], w której wskazano dodatkowo na niewystarczające udokumentowanie przesłanki władztwa publicznoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 512/10 oddalił skargę Gminy Miejskiej K. od powyższej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił przejścia z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej K. działki nr [...] i wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. U. [...]), ul. [...] zaliczona została do dróg lokalnych miejskich, natomiast w myśl art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Burmistrz Miasta K., na wniosek U. Z., zatwierdził projekt podziału działki nr [...], w wyniku którego powstała działka nr [...] przeznaczona pod modernizację ul. [...]. Zatem według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod ul. [...] w K. Wydzielenie działki nr [...] było bowiem uzasadnione potrzebą uregulowania jej stanu prawnego w związku z dopiero planowaną modernizacją ulicy, która to spowodowała zajęcie działki nr [...] pod pas drogowy. Ponadto Burmistrz Miasta K. nie wykazał władztwa publicznego na przedmiotowej nieruchomości. Z kolei z samego jego oświadczenia nie wynika w jakim okresie i jakie konkretne czynności były podejmowane w ramach władania na działce nr [...]. Na skutek odwołania Gminy Miejskiej K., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. i stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez odwołująca się Gminę własności przedmiotowej działki. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Jak bowiem wynika z akt sprawy działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej. Ponadto na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich, a następnie zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Kwestią sporną jest natomiast ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. W tej sprawie pismem z dnia 17 lutego 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta K. o przedłożenie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, obrazującej przebieg ul. [...] wraz z liniami rozgraniczającymi pasa drogowego oraz granice działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., poświadczającej zajętość tej działki pod drogę publiczną. Jednocześnie organ I instancji wystąpił o przedstawienie dowodów na sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością. W odpowiedzi wnioskodawca nadesłał kopię szkicu sytuacyjno-wysokościowego z operatu nr [...] z dnia 2 stycznia 1989 r. oraz kopię mapy zasadniczej z adnotacją geodety zawierającą potwierdzenie zajęcia pod drogę publiczną części ówczesnej działki nr [...] w granicach obecnej działki [...] wg danych z powyższego szkicu. Ponadto w aktach znajduje się fragment mapy zasadniczej z dnia 31 grudnia 1980 r. z zaznaczoną granicą zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę. W ocenie organu odwoławczego powyższe w sposób dostateczny wykazuje zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną – ul. [...]. Odnosząc się do kwestii władztwa publicznoprawnego organ wskazał, że w aktach znajduje się oświadczenie Prezesa S. Sp. z o.o. z dnia 10 stycznia 2008 r., w którym wskazano, że na dzień 31 grudnia 1998 r. ww. spółka wykonywała wszelkie czynności związane z zimowym utrzymaniem dróg gminnych na terenie miasta K. polegające na odśnieżaniu i posypywaniu ulic, zatok postojowych i parkingów o nawierzchni utwardzonej, odśnieżaniu i posypywaniu dróg gruntowych, ręcznym odśnieżaniu i posypywaniu chodników, schodów i przystanków komunikacji miejskiej. Również w oświadczeniu z dnia 22 czerwca 2007 r. Zakład Robót Publicznych w K. wskazał, że prowadził on wszelkie czynności związane z utrzymaniem i remontem nawierzchni na wszystkich drogach zaliczonych do kategorii dróg gminnych. W aktach jest również metryka ul. [...] sporządzona w dniu 1 czerwca 1992 r. z której wynika, że w pasie drogowym znajduje się m.in. wodociąg, kanalizacja, przewody elektroenergetyczne i oświetlenie, co oznacza, że gmina wykonywała co najmniej faktyczne władztwo nad nieruchomością. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności i dokumenty świadczą o sprawowaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad działką nr [...] zajętą pod drogę. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła U. Z. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) oraz art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazała, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła znajdować się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bowiem została ona wydzielona z działki o nr [...] dopiero decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Wtedy to ustalono, że nowo powstała działka przeznaczona jest pod modernizację ul. [...]. Skarżąca podała ponadto, że zajętość pod drogę nie wynika również ze sporządzonej w dniu 20 grudnia 1999 r. mapy pomiaru podwykonawczego garażu, który zbudowała na działce nr [...]. Przedmiotowa działka nie stanowi nawet pobocza ul. [...] i nawet pomimo modernizacji ul. [...], nie została ona pod tą drogę wykorzystana, będąc nadal kawałkiem ugoru. Zdaniem skarżącej brak jest również dokumentów potwierdzających publicznoprawne władztwo nad przedmiotową działką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Inaczej mówiąc nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz 3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. W sprawie bezspornym jest, że działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność U. Z., a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać ponadto należy, że droga – ul. [...], w której granicach (w granicach pasa drogowego) miała znajdować się w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki nr [...] (po podziale [...]) – została zaliczona do kategorii dróg publicznych, o czym świadczy rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych, zaliczające ww. drogę do kategorii dróg lokalnych miejskich. Droga ta następnie na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Koniecznym jest jednak zwrócenie uwagi na fakt, a co nie zostało wyjaśnione w niniejszej sprawie w sposób dostateczny, że przed złożeniem wniosku w 2008 r. o stwierdzenie nabycia nieruchomości oznaczonej nr [...] w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), Burmistrz Miasta K. prowadził już postępowanie, którego wynikiem było nabycie przez niego działki nr [...] w innym trybie, tj. w trybie art. 93 ust. 1 i 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Organ samorządowy decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] zatwierdził bowiem projekt podziału działki nr [...], w wyniku którego wydzielona została przedmiotowa działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod modernizację ul. [...], co sugeruje, że Gmina nabyła już przedmiotowy grunt na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego wątpliwości Sądu budzi to, że mapa wykonana na potrzeby wcześniejszej sprawy podziałowej (mapa zasadnicza z dnia 22 maja 2000 r.) odzwierciedla taki sam stan, jak mapa wykonana w sprawie o nabycie gruntu zajętego pod drogi publiczne (w której podział opiera się na przesłance o charakterze faktycznym – rzeczywistym zajęciu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości pod pasy dróg publicznych). Załączona bowiem przez wnioskodawcę do akt sprawy kopia mapy zasadniczej z adnotacją geodety z dnia 4 kwietnia 2011 r. zawierającą potwierdzenie zajęcia pod drogę publiczną części ówczesnej działki nr [...] w granicach obecnej działki [...], a sporządzona na podstawie danych zawartych w załączonej do tej mapy kopii szkicu sytuacyjno-wysokościowego z operatu nr [...] z dnia 2 stycznia 1989 r., zdaniem Sądu wskazuje na taką samą zajętość przedmiotowej działki po drogę na dzień 31 grudnia 1998 r., jaką przewiduje mapa z dnia 22 maja 2000 r. sporządzona na potrzeby podziału działki nr [...]. To samo dotyczy załączonego do akt sprawy fragmentu mapy zasadniczej, na której wprawdzie widnieje data 31 grudnia 1980 r., jednak zaznaczone na niej granice nieruchomości i opis przewidują już działkę nr [...], która przecież powstała dopiero po podziale dokonanym w 2000 r. Na dokumentach tych brak jest ponadto jakichkolwiek adnotacji świadczących o tym, czy powyższe działki stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. np. pobocze, zatokę, rów odwadniający, jak również brak jest informacji, czy przeprowadzono wizję w terenie. Z powyższego wynika, że organ nie zbadał wzajemnych relacji pomiędzy dokonanym w 2000 r. podziałem nieruchomości, na którego podstawie wydzielono działkę nr [...] pod modernizację ul. [...], a stwierdzeniem nabycia tej działki na podstawie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Przy tym na uwadze należy mieć również treść przepisu art. 73 ust. 3a ustawy – Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym, jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Wobec powyższego Sąd stanął na stanowisku, że kwestia zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego, jak również przeprowadzenia wizji w terenie. Po wyjaśnieniu powyższego koniecznym będzie z kolei wykazanie faktu władania w tej dacie sporną nieruchomością przez Skarb Państwa. Powyższe oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy orzekające w sprawie. W konsekwencji uznać należało, że wydając zaskarżoną decyzję Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszył przepis art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepis art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i ustali, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.