I SA/Wa 1183/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie asesor WSA Jerzy Siegień asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi P. [...] Spółka Akcyjna w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja o wywłaszczeniu została wydana z naruszeniem prawa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku I. i W. K. oraz wniosku P. [...] S.A. W W. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w G. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] oraz orzeczenia z dnia [...] września 1952 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako parcele nr [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność F. i Z. K. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Orzeczeniem z dnia [...] września 1952 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wywłaszczyło nieruchomość położoną w G., oznaczoną jako parcele nr: [...], zapisaną w księdze wieczystej "[...]" tom II, wykaz [...], stanowiącą własność F. i Z. K. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., w trybie wznowienia postępowania, zmieniło orzeczenie z dnia [...] września 1952 r., w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości, nadając wyżej wymienionym parcelom odpowiednio numery: [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. wystąpili następcy prawni byłych właścicieli: I. K. i W. K. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że kwestionowane orzeczenie o wywłaszczeniu wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wezwanie do odsprzedaży przedmiotowej nieruchomości było nieprawidłowe, ze względu na nie podanie konkretnej ceny, co uniemożliwiało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Podniesiono również, iż w dniu ogłoszenia wezwania do zawarcia umowy sprzedaży wyżej wymienionej nieruchomości, wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponował wyceną tejże nieruchomości, gdyż z wnioskiem o wycenę wystąpił dopiero po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] oraz orzeczenie z dnia [...] września 1952 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcele nr: [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność F. i Z. K., zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawca wywłaszczenia w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie podał konkretnej ceny, przez co naruszył art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Nie dotrzymanie tego warunku spowodowało, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość nadal stanowi własność Skarbu Państwa, którego prawo ujawnione zostało w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...]. Na przedmiotowej nieruchomości ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz P. [...] S.A. w W., co oznacza, iż w niniejszej sprawie zachodzi nieodwracalny skutek prawny, w rozumieniu art. 156 § 2 KPA. Wobec powyższego organ naczelny, działając na podstawie art. 158 § 2 KPA ograniczył się do stwierdzenia wydania orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] z naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 6 września 2004 r. I. i W. K. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że organ naczelny nieprawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 KPA, ponieważ ustalenie prawa wieczystego użytkowania na rzecz P. [...] S.A. w W. nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody [...]. W związku z powyższym, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie decyzji uwłaszczeniowej nie może przesądzać o nieodwracalności skutków prawnych. Wnioskiem z dnia 10 września 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. wystąpiły również P. [...] S.A. w W. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w G. W uzasadnieniu wniosku wskazały, że organ naczelny błędnie przyjął, iż brak podania konkretnej ceny w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości stanowi rażące naruszenia prawa, bowiem gramatyczna wykładnia art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie wskazuje wcale, aby na etapie wezwania konieczne było dokładne, kwotowe precyzowanie ceny przez wykonawcę. Poza tym wnioskodawca podniósł, iż organ naczelny nie zbadał czy w dacie obwieszczenia, tj. w dniu 27 lipca 1954 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 28 dekretu umożliwiające ustalenie ceny wywłaszczanej nieruchomości i jej zatwierdzenie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r. Nr 4, poz. 31), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonego dekretu oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić kwestionowane orzeczenie. Na podstawie powołanych przepisów wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ich nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było uzyskanie zezwolenia przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości oraz uprzednie wezwanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych właściciela nieruchomości, do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na cel rozbudowy stacji postojowej G. Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła pismem z dnia 26 września 1951 r. Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w G., która na mocy art. 2 ust. 2 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. była uprawniona do nabycia nieruchomości niezbędnej dla realizacji planów gospodarczych. Wnioskodawca wywłaszczenia, jako wykonawca narodowego planu gospodarczego, zwrócił się pismem z dnia 3 lutego 1951 r. do przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, w celu uzyskania zezwolenia na nabycie przedmiotowej nieruchomości pod rozbudowę stacji postojowej G. Ubiegający się o wywłaszczenie uzyskał w dniu 25 czerwca 1951 r. zezwolenie zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu, ubiegający się o wywłaszczenie, przed złożeniem wniosku, zobowiązany był do wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wezwanie do odstąpienia nieruchomości powinno zawierać cenę kupna nieruchomości. W niniejszej sprawie wnioskodawca wywłaszczenia obwieszczeniem z dnia 27 lipca 1951 r. wezwał właścicieli nieruchomości do zawarcia umowy sprzedaży. Obwieszczenie to było wywieszone od dnia 27 lipca 1951 r. do dnia 24 sierpnia 1951 r. na tablicy ogłoszeń w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Jednakże w tym wezwaniu nie określono ceny, która stanowiła konieczny warunek skutecznego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. W wezwaniu ograniczono się jedynie do wskazania podstawy jej ustalenia. Jako podstawę ustalenia ceny wskazano art. 28 dekretu. W związku z powyższym należy stwierdzić, że nie spełniono wszystkich wymagań określonych przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. odnośnie prawidłowości wezwania, co należy uznać za rażące naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 dekretu. Ponadto w dniu ogłoszenia wezwania do dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponował wyceną tejże nieruchomości, ponieważ z akt sprawy wynika, iż z wnioskiem o wycenę Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w G. wystąpiła dopiero po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, tj. w dniu 11 kwietnia 1958 r. W kontekście ustawowej konieczności zawarcia umowy w dokładnie określonym terminie, przy jednoczesnym braku do dnia wezwania wyliczonej i zatwierdzonej przez odpowiedni organ ceny, wezwanie takie należy również uznać za rażąco naruszające art. 8 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1952 r. Wadą rażącego naruszenia prawa dotknięte jest również orzeczenie z dnia [...] stycznia 1954 r., skoro zmieniło orzeczenie z dnia [...] września 1952 r. tylko w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości, nadając nowe oznaczenia wywłaszczonym parcelom. Z dokumentów nadesłanych przez Prezydenta Miasta G. wraz z pismem z dnia 28 maja 2004 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa, którego prawo ujawnione zostało w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...]. Na przedmiotowej nieruchomości ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz P. S.A. w W. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na wyżej wymienionej nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r., nr [...] o uwłaszczeniu P. [...] S.A. w W., na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Jednak zgodnie z art. 156 § 2 KPA nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. W związku z powyższym nabycie nieruchomości na podstawie decyzji uwłaszczeniowej nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 KPA. Wskazać jednakże należy, iż jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod infrastrukturę kolejową (tory kolejowe) i obecnie, poza torami kolejowymi, znajdują się na niej budynki, budowle i urządzenia służące do prowadzenia ruchu kolejowego, a zatem nie jest możliwe przywrócenie poprzedniego stanu prawnego, w rozumieniu art. 156 § 2 KPA. W dniu 25 maja 2005 r. P. [...] S.A. w Warszawie Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w G. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktur z dnia [...] sierpnia 2004 r. w całości i przekazanie organowi naczelnemu sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Minister Infrastruktury rozpatrując ponownie sprawę powtórzył wcześniejsze stanowisko w sprawie uznając, iż skoro wnioskodawca wywłaszczenia w wywieszonym obwieszczeniu z dnia 27 lipca 1951 r. zawierającym wezwanie właścicieli do zawarcia umowy sprzedaży, nie podał ceny, a jedynie wskazał podstawę do jej ustalenia w oparciu o przywołany art. 28 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, to dopuścił się rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 powyższego dekretu. Zdaniem skarżącego przyjęta interpretacja przepisów prawa jest wadliwa i krzywdząca dla P. [...] S.A. będących następcą prawnym Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w G., będącej wnioskodawcą wywłaszczenia. Stanowisko Ministra Infrastruktury wyrażone w zaskarżonej decyzji nie uwzględnia bowiem złożoności sprawy i interpretacji prawa odmiennych od wyżej wymienionej interpretacji organu, czego wyrazem jest chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1184/99, zgodnie z którym nie podanie w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości konkretnej ceny, a jedynie wyrażenie gotowości jej nabycia za cenę określoną w art. 28 dekretu, nie naruszało art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia Sąd administracyjny wyraził zasadny, w ocenie skarżącego pogląd, iż wezwanie to stanowiło ofertę w rozumieniu art. 57 ustawy z 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie cenę można było określić przez wskazanie samych podstaw do jej ustalenia, a taką podstawą stanowił przywołany w obwieszczeniu z dnia 27 lipca 1951 r. art. 28 dekretu, to należy uznać, w oparciu o powyższe orzeczenie, że wezwanie skierowane do F. i Z. K. prawa nie naruszało. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] oraz orzeczenia z dnia [...] września 1952 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako parcele nr [...] o łącznej pow. [...] m2. W uzasadnieniu stwierdził, że jedyną przeszkodą do stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji jest niemożność przywrócenia poprzedniego stanu prawnego, w rozumieniu art. 156 § 2 KPA, spowodowana zajęciem przedmiotowej nieruchomości pod infrastrukturę kolejową (tory kolejowe) oraz istniejącą na niej zabudową: budynkami, budowlami i urządzeniami służącymi do prowadzenia ruchu kolejowego. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują, że Minister Infrastruktury w sposób rażący naruszył art. 156 § 2 KPA. Przepis ten statuuje negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, polegającą na wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję podlegającą kontroli w postępowaniu nadzorczym. Treść tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przepis ten w sposób wyraźny uzależnia dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji od wywołanych decyzją skutków prawnych, a nie skutków faktycznych. W orzecznictwie sądowym również ugruntowany jest pogląd, iż nieodwracalnymi skutkami prawnymi są skutki prawne wywołane przez zdarzenia prawne (przede wszystkim czynności prawne i noszące cechę wykonalności orzeczenia sądowe), których organ administracji nie może wzruszyć mocą własnych kompetencji poprzez wydanie aktu administracyjnego w ramach postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 914/99, LEX 55762). Nieodwracalnego skutku prawnego nie wywołują - należące do sfery faktów - zdarzenia w postaci poczynionych na nieruchomości nakładów inwestycyjnych, związanych z zabudową gruntu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 354/04 publ. LEGALIS, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt I SA 2226/02 publ. LEGALIS). Przede wszystkim trzeba wskazać, że nakłady związane z wybudowaniem budynków podlegają rozliczeniu według przepisów prawa cywilnego (por. wyrok SN z dnia 23 stycznia 1969 r., sygn. akt I CR 53/68, Biul. Inform. SN 1969/9/157). Niedopuszczalnym było więc zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 156 § 2, z powołaniem się na nieodwracalne skutki faktyczne w postaci istniejących na nieruchomości naniesień. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy winien dokonać wszechstronnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zbadać wystąpienie w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 KPA, a także nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 KPA. Powyższe ustalenia należy poczynić co do każdej działki będącej przedmiotem wywłaszczenia. W uzasadnieniu decyzji należy również odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. Warto również dodać, że stanowisko Ministra Infrastruktury dotyczące wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa - art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - wobec niepodania w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości określonej kwotowo ceny, jest co do zasady prawidłowe. Przedstawiony wyżej pogląd został zaakceptowany przez judykaturę. Naczelny Sąd Administracyjny dał temu wyraz w wyroku z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 220/00, OSP 2002/1/12 oraz w wyroku z dnia 8 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 1159/00, LEX 81747. Na organie ciąży jednak obowiązek oceny naruszenia art. 8 ust. 1 tej ustawy w kontekście podniesionego przez P. [...] S.A. w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, dotyczącego nie wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, czy w dacie obwieszczenia wzywającego właścicieli do zawarcia umowy sprzedaży, tj. 27 lipca 1951 r. obowiązywało rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 28 powołanej wyżej ustawy i czy w związku z tym istniała możliwości ustalenia przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych w wezwaniu konkretnej ceny za nabycie nieruchomości oraz możliwość jej zatwierdzenia przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.