I SA/Wa 1183/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji potwierdzającej prawo do odszkodowania za mienie pozostawione poza granicami RP oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia M.C., Z.C. i K.C. posiadania prawa do odszkodowania uzupełniającego za mienie pozostawione na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: M.C, Z.C. i K.C wnioskiem z dnia 3 stycznia 2002 r. wystąpili do Prezydenta Miasta K. o wydanie zaświadczenia określającego wartość nieruchomości pozostawionej w województwie nowogródzkim przez A.C.. Prezydent Miasta K. w decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] potwierdził, że M.C, Z.C. i K.C posiadają prawo do odszkodowania uzupełniającego za mienie pozostawione na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, po 1/3 każde z nich. Wartość odszkodowania, po odliczeniu dotychczasowej rekompensaty wynosi [...] zł. Podstawą wydania niniejszej decyzji był art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (zmiana Dz.U. z 2001 r. Nr 90, poz. 999). Organ wydając niniejszą decyzję oparł się na wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia 28 czerwca 1993 r. sygn. akt [...], który ustalił rodzaj nieruchomości pozostawionych przez A.C. w miejscowości K. powiat L., gmina S., województwo nowogródzkie (obecnie Białoruś) oraz na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M.T. z dnia 25 lipca 2001 r., który ustalił wartość tych nieruchomości na kwotę [...] zł. Wojewoda Śląski działając z urzędu decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), bowiem decyzja Prezydenta K. została wydana w oparciu o nieaktualne w chwili jej wydania przepisy dotyczące szacowania wartości mienia zabużańskiego. Operat szacunkowy z dnia 25 lipca 2001 r. sporządzony na podstawie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości był niezgodny z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami dotyczącymi zasad szacowania tzw. mienia zabużańskiego. Ponadto wskazano, że Prezydent K. nie wyjaśnił różnić w powierzchni nieruchomości pozostawionych na kresach wschodnich wynikających ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów potwierdzających fakt pozostawienia nieruchomości tj. wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia 28 czerwca 1993 r. oraz orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddziału w L. z dnia 26 sierpnia 1947 r. Następnie Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania Z.C. i K. C. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2006 r. Minister Skarbu Państwa podzielił pogląd Wojewody Śląskiego wskazując, że Prezydent Miasta K. w chwili wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. potwierdził wartość pozostawionej nieruchomości opierając się na operacie szacunkowym sporządzonym niezgodnie z zasadami wyceny obowiązującymi w chwili wydania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że w dniu 15 września 2001 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. z 2001 r. Nr 90, poz. 999). Bezspornym jest że w chwili wydawania przez Prezydenta Miasta K. decyzji (datowanej na dzień [...] stycznia 2002 r.) nie obowiązywały już przepisy dotyczące sporządzania operatów szacunkowych aktualnych w chwili dokonywania wyceny przez stronę oraz w czasie złożenia operatu w Urzędzie Miasta K. W przedłożonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości gruntowych i rolnych stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Z treści operatu nie wynikało jednak z terenu jakiego województwa przyjęto nieruchomości do porównań. Na podstawie § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001 r., przy określaniu wartości rynkowej pozostawionej nieruchomości uwzględnia się ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne, sprzedawane w porównywalnej miejscowości o zbliżonej liczbie mieszkańców i stopniu urbanizacji do miejscowości, w której leży pozostawiona nieruchomość, położone na obszarze województwa wymienionego w załączniku, o którym mowa w § 5 ust. 1 a, z uwzględnieniem różnic w poziomie rozwoju gospodarczego tych województw w okresie przed 1939 r. Zgodnie z ww. załącznikiem województwem porównywalnym do województwa, w którym pozostawiona została nieruchomość tj. województwa nowogródzkiego było województwo podlaskie, a wartość współczynnika korygującego wynosiła 0,80. Zatem mając na względzie powyższe Minister Skarbu Państwa uznał podobnie jak organ I instancji, że decyzja Prezydenta Miasta K. rażąco narusza prawo. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa potwierdził za Wojewodą Śląskim, że Prezydent Miasta K. nie wyjaśnił różnic w powierzchni nieruchomości pozostawionych przez A.C. na kresach wschodnich II Rzeczpospolitej wynikających ze znajdującego się w aktach sprawy wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia 28 czerwca 1993 r. i orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 26 sierpnia 1947 r. oraz przyczyn, z powodu których odmówił drugiemu dowodowi wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym zdaniem organu II instancji Prezydent Miasta K. naruszył art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., nie dochowując obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż na dzień złożenia operatu szacunkowego w organie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. (bez zmian dotyczących sposobu szacowania nieruchomości zabużańskich). Na organie spoczywał więc obowiązek sprawdzenia czy nie doszło do zmiany przepisów w przedmiocie szacowania nieruchomości zabużańskich. Jednakże Prezydent K. tego nie uczynił, a zatem nie dopełnił nakazu wynikającego z art. 9 K.p.a. należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego strona postępowanie nie może ponosić szkody z tego powodu, że organ nie czuwał nad poprawnością prowadzonego postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta K. Ponadto skarżący zaznaczył, iż nie jest konieczne wyjaśnianie różnic w powierzchni nieruchomości pozostawionych na kresach wschodnich II Rzeczpospolitej przez jego ojca wynikających z orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 26 sierpnia 1947 r. i wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia 28 czerwca 1993 r. bowiem w tym zakresie nadal obowiązują ustalenia poczynione w prawomocnym wyroku sądu powszechnego. Wyrok Sądu Wojewódzkiego w K. ostatecznie ustalił powierzchnię i składniki majątku pozostawionego na kresach. Orzeczenie to zapadło po rozpoznaniu zeznań A.C. oraz zeznań świadków (sąsiadów) A.C. Zdaniem skarżącego nie jest dopuszczalne przeciwstawianie prawomocnych orzeczeń wydanych z wolnej Polsce z dokumentami PUR - urzędu komunistycznego, który nie akceptował własności obszarniczej. Ponadto faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że osoby powracające do kraju na podstawie tzw. układów republikańskich po zakończeniu II wojny światowej posiadające przed rozpoczęciem wojny znaczny majątek na kresach wschodnich II RP, często, aby uniknąć represji ze strony ówczesnych władz polskich nie przyznawały się do wielkości posiadanego mienia nieruchomego lub zaniżały jego powierzchnię i wartość. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu nadzorczym. Na wstępnie należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi dotknięta jest którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialno-prawnymi. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ustawowej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.), co oznacza, że wyeliminować z obrotu prawnego można tylko taką decyzję, co do której nie ma wątpliwości, iż jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Zatem organy orzekające w postępowaniu nadzorczym zobowiązane były badając czy zaistniały, czy też nie przesłanki nieważności decyzji odnieść stan faktyczny i prawny do daty wydania kontrolowanej decyzji. Prezydent Miasta K. w decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. orzekając o potwierdzeniu M.C, Z.C. i K.C prawa do odszkodowania uzupełniającego za mienie pozostawione na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa - oparł się na przepisach art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) oraz na § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (uwzględniając zmianę z 21 sierpnia 2001 r. Dz.U. Nr 90 poz. 999). Wojewoda Śląski jak również Minister Skarbu Państwa zasadnie podnieśli, że decyzja Prezydenta Miasta K. dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent Miasta K. oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym niezgodnie z przepisami, określającymi zasadami wyceny, obowiązującymi w chwili wydania decyzji. W dniu 15 września 2001 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 13 stycznia 1998 r. m.in. w § 9 ust. 2. Organ wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym na podstawie wyceny sporządzonej w oparciu o przepisy nieobowiązujące w chwili wydania tej decyzji. Zmiana par.9 ust.2, wprowadzona rozporządzeniem z dnia 15 września 2001 r. w sprawie sposobu zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości ( Dz.U. Nr 90, poz. 999 ), miała zasadnicze znaczenie przy szacowaniu nieruchomości tzw. zabużańskich. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był przy określaniu wartości rynkowej pozostawionej nieruchomości uwzględnić ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne, sprzedawane w porównywalnej miejscowości o zbliżonej liczbie mieszkańców i stopniu urbanizacji do miejscowości, w której leży pozostawiona nieruchomość, położone na obszarze województwa wymienionego w załączniku, z uwzględnieniem różnic w poziomie rozwoju gospodarczego tych województw w okresie przed 1939 r. Wspomniany załącznik wskazywał, że województwem porównywalnym do województwa nowogródzkiego było województwo podlaskie a wartość współczynnika korygującego wynosiła 0,80. W tym miejscu należy nadmienić, że zestawienie porównywalnych województw (województwo "kresowe" - województwo "krajowe") powstało w wyniku analizy porównawczej terytoriów według kryteriów podobieństwa geograficznego, gospodarczego, przyrodniczego, a także podobieństwa tradycji historyczno-prawnej (odniesionej do obszarów byłych zaborów - rosyjskiego i austriackiego). Natomiast stosowane przy szacowaniu nieruchomości zabużańskich współczynniki zwane potocznie współczynnikami kresowymi obrazują różnice przeciętnego poziomu cen nieruchomości w okresie przed 1939 r. w parach województw porównywalnych. Współczynniki te powstały w wyniku analizy przeciętnych cen nieruchomości rolnych w parach podobnych województw sprzed 1939 r. jako relacja tych cen. Ceny te pozyskano z opracowań statystycznych Głównego Urzędu Statystycznego z okresu powojennego. Filozofia doboru rynków porównywalnych zasadza się na domniemaniu równoległego rozwoju. Przyjęto bowiem hipotetyczne założenie, że miejscowości podobne w czasie przed rokiem 1939, gdyby nie zaistniały wszystkie zdarzenia historyczne mające miejsce w okresie 1939-2006, rozwijałyby się podobnie, a w związku z tym zarejestrowana w czasie przeszłym różnica przeciętnych cen nieruchomości w tych miejscowościach (wyrażona współczynnikiem kresowym) byłaby aktualna i obecnie. Stąd też współczynnik zastosowany do wartości określonej na podstawie dzisiejszych cen na rynku krajowym obrazuje potencjalny poziom cen na hipotetycznym rynku "kresowym". (S. Kolanowski, Kresy Wschodnie i mienie zabużańskie, cz. V - zasady określania wartości nieruchomości, Nieruchomości 2007 Nr 1 (101) s.40). Zatem mając na względzie, że wycena nieruchomości zabużańskich ma szczególny, osobliwy charakter zasadniczo różny od metodyki obowiązującej przy wycenie nieruchomości położonych na terenie Polski to brak zastosowania wyżej opisanej metody w operacie szacunkowym sporządzonym przez M. T. i oparcie się organu na takim elaboracie szacunkowym stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie z orzecznictwem NSA reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W świetle powyższego należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że wydanie przez Prezydenta Miasta K. zgodnie z art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony nieaktualną metodą szacowania wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Operat szacunkowy był podstawowym dowodem tego postępowania, bowiem na jego podstawie dokonano ustalenia wysokości uzupełniającego odszkodowania. Nie ulega więc wątpliwości, że określenie wartości rynkowej nieruchomości pozostawionej na kresach wschodnich w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z wytycznymi rozporządzenia zmieniającego z dnia 21 sierpnia 2001 r. (przy porównaniu transakcji z województwa podlaskiego, przy uwzględnieniu różnic w poziomie rozwoju gospodarczego tego województwa w okresie przed 1939 r. i po zastosowaniu współczynnika korygującego 0,80) byłaby znacząco różna od tej wskazanej w operacie z dnia 25 lipca 2001 r. Nadmienić należy, że organ nadzoru nie rozważył czy zgodnie z art. 212 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) dopuszczalne było wydanie decyzji określającej wysokość odszkodowania za mienie pozostawione na terenach nie należących obecnie do Polski. Przepis art. 212 ust. 1 stanowił, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości. Przepis ten wprowadzał więc ogólną zasadę zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Polski na poczet opłat z tytułu użytkowania wieczystego lub ceny nabycia nieruchomości. Była to wówczas jedyna prawna możliwość rekompensaty dla osób pozbawionych majątków na skutek zmiany granic po II wojnie światowej. Przepis ten nie przewidywał więc wydania decyzji określającej wysokość odszkodowania. Nie można również podzielić stanowiska organu nadzoru, że ciężkim i rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie przez Prezydenta Miasta K. art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie w decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. znacznych różnic w powierzchni nieruchomości pozostawionych przez A.C. na kresach wschodnich II Rzeczpospolitej wynikających ze znajdujących się w aktach sprawy dwóch dokumentów: wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia 28 czerwca 1993 r. sygn. akt II C 3249/92 i orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 25 sierpnia 1947 r. L.dz. [...]. W postępowaniu nadzorczym Minister Skarbu Państwa zobowiązany był wziąć pod uwagę enumeratywnie wyliczone przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 K.p.a. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Żadna z tych przesłanek nie uprawnia do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek zwykłego naruszenia przepisów prawa. Zatem tylko rażące naruszenie przepisów prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2). Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2002 r. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co obligowało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.