I SA/Wa 1183/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego J. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat A. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] ([...]) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę [...] (pięćdziesiąt pięć [...]) złotych. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową nr [...] położonej we wsi [...], gmina [...] w obrębie [...][...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa, prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową nr [...], położonej we wsi [...] gmina [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa, prawa własności powyższej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Infrastruktury wniósł J. M. Rozpatrując odwołanie organ przytoczył treść art. 127 § 1 KPA, z którego wynika, że odwołanie od decyzji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Pojęcie strony definiuje art. 28 KPA, z którego wynika, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania administracyjnego mogą być również osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 410/2007, opubl. LexPolonica nr 20000504). Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. objęta jest działka nr [...] o pow. [...]ha zajęta pod drogę krajową. Organ wojewódzki stwierdził nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa wskazując, że w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności tej nieruchomości, pozostającej we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych. Dla przedmiotowej nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta ani zbiór dokumentów. Natomiast J. M. w pismach kierowanych do [...] Urzędu Wojewódzkiego podnosi, że nieruchomość zajęta w roku 1951 pod drogę krajową nr [...] stanowiła część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która jest jego własnością na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] stycznia 1980 r., nr [...]. Z powołanego aktu zawarcia umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] stycznia 1980 r. wynika, że J. M. oraz jego żona G. M. nabyli gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, położone we wsi [...], oznaczone jako działka nr [...] od J. M. oraz C. M. Zdaniem organu działka nr [...] przylega do działki nr [...], jednak J. M. nie przedstawił jednak żadnych dokumentów mogących potwierdzić, że część działki nr [...] weszła w skład działki nr [...], a zatem że prawo własności części nieruchomości oznaczonej nr [...], zajętej pod drogę krajową nr [...] przysługiwało J. M. oraz C. M. lub ich następcom prawnym. Dodatkowo organ podnosi, iż [...] Urząd Wojewódzki wielokrotnie zwracał się do J. M. z prośbą o nadesłanie dokumentów stanowiących tytuł prawny do nieruchomości, która zdaniem skarżącego została zajęta pod drogę publiczną (pisma z dnia [...] marca 2009 r. i z dnia [...] grudnia 2009 r.). Dokumenty takie nie zostały złożone do akt postępowania przed organem I instancji, jak również do odwołania. W związku z powyższym organ uznał, że J. M. nie posiadał w dniu [...] grudnia 1998 r. prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości (tj. działki nr [...]), a więc nie wykazał interesu prawnego w niniejszej sprawie. Skoro J. M. nie wykazał prawa własności do spornej działki, to nie miał zdaniem organu interesu prawnego legitymującego go do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Dodatkowo organ stwierdził, iż J. M. nie był stroną decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., a otrzymał ją jedynie informacyjnie. Natomiast odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że J. M. złożył wniosek w trybie art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotyczący części działki nr [...], który nie został jeszcze rozpatrzony. Natomiast niniejsze postępowanie dotyczy decyzji wydanej na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dla działki nr [...], a zatem rozpatrzenie wniosku J. M. dotyczącego części działki nr [...] jest sprawą odrębną. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. M. zarzucając jej naruszenie ustawy reformującej administrację publiczną: art. 73 ust 1, gdyż z tego przepisu wynika zdaniem skarżącego, że nieruchomości wskazane w przepisie stają się własnością Skarbu Państwa "za odszkodowaniem"; art. 73 ust. 4 tej ustawy, ponieważ złożył on wniosek o odszkodowanie oraz o wydanie decyzji przez wojewodę - który do czasu złożenia przez niego wniosku był i jest nadal bezczynny w zakresie nałożonego na niego obowiązku w terminie wskazanym w tym przepisie i do dzisiaj nie rozstrzygnął sprawy z jego wniosku. Natomiast decyzja, objęta skargą - w ocenie skarżącego stanowi obejście prawa w celu uniemożliwienia uzyskania przez niego odszkodowania, do którego uzyskał prawo na podstawie powołanej ustawy; art. 73 ust 3a w zw. z ust. 3 ustawy, bowiem zdaniem skarżącego nie wystarczy stwierdzenie wojewody w drodze decyzji i utrzymanie takiej decyzji przez Ministra Infrastruktury, że nieruchomość określona w ust 1 staje się własnością Skarbu Państwa z mocy prawa, ale konieczne jest określenie granic jego nieruchomości, która weszła poprzez zajęcie w skład drogi publicznej krajowej oraz wypłacenie, lub co najmniej wskazanie w decyzji obowiązku wypłacenia przez właściwy organ odszkodowania za jego nieruchomość, którą zabrano pod budowę drogi publicznej krajowej; art. 75 k.p.c., bowiem pominięto zgłaszane przez niego dowody i wnioski dowodowe oraz nie zwrócono się z prośbą o przedłożenie do wglądu organu oryginałów dokumentów potwierdzających prawo własności w celu poświadczenia przez tenże organ "za zgodność z oryginałem". Zdaniem skarżącego ustawa nie nakłada obowiązku składania oryginałów dokumentów, a organy administracji publicznej mają możliwość samodzielnego stwierdzenia oryginalności dokumentu, przeprowadzenia dowodów z urzędu oraz obowiązek informowania stron o ich prawach (art. 9 k.p.c). Skarżący podnosi, że nie może ryzykować pozbawienia go jedynych oryginalnych dokumentów, oddając je komukolwiek, bowiem dokumenty te stwierdzają tak ważny stan prawny, jak prawo własności. Zdaniem skarżącego organ mógł sam z własnej inicjatywy sprawdzić stan prawny jego nieruchomości, zwracając się do właściwych archiwów, notariusza itp., ewentualnie mógł zażądać przedłożenia odpisu potwierdzonego notarialnie, ale tego też nie uczynił oraz go nie poinformował należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Poza tym do czasu wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury przedłożone przez niego kopie oryginałów dokumentów nigdy nie były kwestionowane, dlatego uważa, że wyżej powołana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stanowi bezczynność organu w zakresie złożonego przez niego wniosku w dniu [...] sierpnia 2005 r., który nie został rozpatrzony pomimo, że wniosek Generalnej Dyrekcji został złożony znacznie później od wniosku skarżącego. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa, a zatem nawet jeśli już w 1998 r. władała jego gruntami, to tylko jako jednostka organizacyjna działająca w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Poza tym zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jest nadal, a niewykonalność ta ma charakter trwały do czasu, do którego roszczenia skarżącego nie ulegną przedawnieniu, gdyż nie można przejąć własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez należnego odszkodowania. Jednocześnie skarżący podniósł, że posiada interes prawny, bowiem przedmiotowa sprawa dotyczy jego uprawnień do odszkodowania za zajęcie części nieruchomości pod budowę drogi publicznej krajowej, które to prawo przysługiwało mu, jako następcy prawnemu dawnego właściciela. Z uwagi na powyższe wniósł o uwzględnienie jego skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do ustalenia czy organ drugiej instancji w opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy zasadnie zastosował tryb przewidziany w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 KPA w związku z art. 28 KPA i umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącego J.M. uznając, iż nie posiada on przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem Sądu mając na uwadze cały zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny oraz treść decyzji organu pierwszej instancji stanowisko organu odwoławczego jest co najmniej przedwczesne. Nie budzi żadnej wątpliwości, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową nr [...] położonej we wsi [...] oznaczonej jako działka nr [...] została doręczona skarżącemu. Podstawę nabycia powyższej nieruchomości przez Skarb Państwa stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu art.73 ust. 1 nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zatem aby można było zastosować ten przepis prawa materialnego należy w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, kto był właścicielem przejmowanej nieruchomości. Natomiast z akt rozpoznawanej przez Sąd sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji ustalił właściciela działki nr [...]. Tymczasem w odwołaniu skarżący podnosi, że część obecnej działki [...] wchodziła w skład działki o nr [...], której właścicielami byli jego poprzednicy prawni. Dlatego też zdaniem Sądu do czasu bezspornego ustalenia, kto był właścicielem obecnej działki nr [...] (co jest konieczne dla zastosowania art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.) nie można przyjąć jak to uczynił organ, że skarżący nie posiada interesu prawnego a tym samym przymiotu strony w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W doktrynie podkreśla się, że stosowanie wynikającej z ww. artykułu zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się nie tylko do prawa procesowego, gdyż wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (tak: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 s. 56). W wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. (sygn. akt SA 820/81 ONSA 1981/1/57) NSA przyjął, że wyrażona w art. 7 KPA zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego, niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji, wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 KPA). Organy administracji publicznej jednostronnie rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony postępowania, w procesie dowodzenia powinny w sposób szczególny zwracać uwagę na te okoliczności sprawy, które pozostają sporne. Z analizy zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie zebrał, w sposób wyczerpujący całości niezbędnego do właściwego rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego. Uchybienie prawu procesowemu tj. przepisom art. 7 i art. 77 § 1 KPA, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe uwagi Sądu, a w szczególności przeprowadzi w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające, które następnie podda wszechstronnej analizie przed wydaniem orzeczenia w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.