I SA/Wa 1183/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) decyzją z [...] czerwca 2016 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania W. N., utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2016 r. ustalającą wysokość nienależnie pobranego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na następujące okoliczności sprawy. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. w W. Wydział V Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z [...] lutego 2013 r. W. N. otrzymywała świadczenie w wysokości [...] zł. miesięcznie na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej spokrewnionej, dziecka (wnuczki) A. N. ur. [...] maja 2011 r., a podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. III Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z [...] stycznia 2016 r. małoletnia A. N. w dniu 26 stycznia 2016 r. opuściła rodzinę zastępczą i została umieszczona u ojca – A. N. Decyzją z [...] lutego 2016 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Starosty Powiatu [...], zmienił decyzję z [...] stycznia 2014 r. w sprawie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej A. N. w rodzinie zastępczej spokrewnionej w osobie W. N., w ten sposób, że w ust. 1 w miejsce "do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub zmiany jego dochodu, nie dłużej niż do osiągnięcia przez nie pełnoletności..." wpisać – "...do dnia [...].01.2016 r." W podstawie prawnej powołano art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1, 4 i art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.). Kolejną decyzją Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie działającego z upoważnienia Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2016 r. ustalono wysokość nienależnie pobranego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej spokrewnionej w osobie W. N., małoletniej A. N. ur. [...] maja 2011 r. za okres od 27 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2016 r. w wysokości [...] zł. W podstawie prawnej powołano m. in. art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1 i 4 oraz art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspierani rodziny i systemie pieczy zastępczej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. III Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z [...] stycznia 2016 r., zgodnie z którym małoletnia A. N. w dniu [...] stycznia 2016 r. opuściła rodzinę zastępczą i została umieszczona u ojca – A. N., świadczenie na pokrycie kosztów utrzymani dziecka w rodzinie zastępczej przysługuje do dnia [...] stycznia 2016 r. Od powyższej decyzji W. N. złożyła odwołanie, w którym wskazała, że postanowienie Sądu odebrała z poczty w dniu 9 lutego 2016 r. i uważa, iż z tym dniem przestała być rodził zastępczą dla małoletniej wnuczki. Nikt wcześniej nie informował jej o wydaniu decyzji. Przyznawana miesięcznie kwota nie wystarczała na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, dlatego w ocenie skarżącej brak przesłanek do zwrotu pobranego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2016 r.) stwierdziło, że stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a oraz art. 81 przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzin domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, a w przypadku dodatku wychowawczego nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w art. 88. Zaskarżona decyzja ustalająca wysokość nienależnie pobranego świadczenia ma charakter wtórny w stosunku do decyzji zmieniającej okres, na jaki przyznane zostało świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej A. N. w rodzinie zastępczej spokrewnionej w osobie W. N.. Ta z kolei decyzja została wydana w wyniku postanowienia Sądu Rejonowego w Z. III Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., zgodnie z którym małoletnia A. N. w dniu [...] stycznia 2016 r. opuściła rodzinę zastępczą i została umieszczona u ojca – A. N. Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z powyższego wynika niedopuszczalność kontroli zasadności prawomocnych orzeczeń sądowych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i organy państwowe oraz organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Inne sądy i organy, w tym orzekające w sprawach administracyjnych muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnych orzeczeń sądu, w tym postanowień odnoszących się do wpisów do ksiąg wieczystych. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo, w szczególności orzecznictwo sądowoadministracyjne są zgodne, że organ I instancji jest faktem i treścią prawomocnych orzeczeń sądów związany, co pociąga za sobą w sposób kategoryczny konieczność uwzględnienia ich w wydawanych przez ten organ rozstrzygnięciach administracyjnych. Przepis art. 365 k.p.c. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 76 k.p.a., dlatego organ administracji publicznej musi uznać określoną osobę za posiadającą uprawnienie zgodne z treścią zapadłego na jej rzecz prawomocnego rozstrzygnięcia. Sens art. 365 § 1 k.p.c. wyraża się w zagwarantowaniu zachowania spójności i logiki działania organów publicznych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie przyznanych tym organom kompetencji. Związania orzeczeniem sądu cywilnego nie uchyla nawet jego ewentualna wadliwość, która jednak może być oceniana tylko trybie przewidzianym przez k.p.c. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. N.. Stwierdził, że nie zgadza się z decyzją SKO, gdyż do [...] lutego 2016 r. zajmowała się wnuczką jako rodzina zastępcza, tj. do dnia odebrania postanowienia Sądu Rodzinnego w Z. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim organy obydwu instancji w sposób niepełny i niestarannie ustaliły stan faktyczny w tej sprawie. Postanowienie Sądu Rejonowego dla W., dotyczyło między innymi: ograniczenia władzy rodzicielskiej A. J. i A. N. nad małoletnią córką A. N. (pkt I); powierzenia W. N. obowiązków rodziny zastępczej dla A. N. (pkt II) – a nie jak podały organy przyznania W. N. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej. O świadczeniu na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej orzeczono dopiero decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] stycznia 2014 r. Następnie Sąd Rejonowy w Z. III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., [...], zmienił postanowienie w zakresie władzy rodzicielskiej i postanowił umieścić małoletnią A. N. u ojca A. N. Było to podstawą do zmiany decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r. w sprawie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej A. N. w rodzinie zastępczej (decyzją z [...] lutego 2016 r.), a następnie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej spokrewnionej w osobie W. N., małoletniej A. N., za okres od 27 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2016 r. w wysokości [...] zł (decyzją Starosty Powiatu Z. z [...] marca 2016 r.). Ta ostatnia decyzja jest przedmiotem skargi do sądu. Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspierani rodziny i systemie pieczy zastępczej: 1. Nienależnie pobrane świadczenia pieniężne podlegają zwrotowi, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, przez osobę, która je pobrała. 2. Za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenia: 1) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części; 2) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie pieniężne albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą to świadczenie i odmówiono prawa do tego świadczenia. W niniejszej sprawie, choć zaskarżona decyzja wprost na to nie wskazuje, w grę wchodzi przypadek nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części. Z kolei z art. 92 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. wynika, że "Wysokość należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych oraz termin ich spłaty ustala, w drodze decyzji, organ, który przyznał świadczenie pieniężne. Sąd podziela rozumienie powołanych wyżej przepisów zaprezentowane przez S. Niteckiego w komentarzu do art. 92 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (WK 2016, uw. 2), który stwierdził, "że w sprawach z zakresu rodzinnej pieczy zastępczej pobranie nienależnego świadczenia nie jest przesłanką weryfikacji wcześniej wydanego rozstrzygnięcia. Z treści analizowanego przepisu jasno wynika, że organ, który przyznał świadczenie pieniężne, obowiązany jest do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej wysokości należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń oraz ustalenia ich terminu spłaty. (...) komentowana ustawa nie zawiera przepisu stanowiącego podstawę dla wydania decyzji administracyjnej orzekającej o pobraniu nienależnego świadczenia, zawiera natomiast przesłanki pozwalające uznać pobranie określonego świadczenia za nienależne. W tej sytuacji decyzja ustalająca wysokość należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń musi w pierwszej kolejności orzekać o tym, czy spełnione zostały przesłanki nienależnie pobranego świadczenia, pozytywna wypowiedź w tym zakresie pozwoli organowi, który przyznał świadczenie pieniężne, ustalić wysokość nienależnie pobranych świadczeń, jak również - w dalszej kolejności - wyznaczyć termin ich spłaty. Zatem opowiedzieć się należy za stanowiskiem, że w tym zakresie organ przyznający świadczenie pieniężne wydaje tylko jedną decyzję, mocą której rozstrzyga wszystkie wymienione powyżej zagadnienia." Drugiego z powyższych rozstrzygnięć – terminu spłaty nienależnego świadczenia – zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nie zawiera, czym obie naruszają art. 92 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Po drugie, jak już wcześniej wspomniano, w sprawach z zakresu rodzinnej pieczy zastępczej pobranie nienależnego świadczenia nie jest przesłanką weryfikacji wcześniej wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 1 ustawy "Świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a oraz art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, a w przypadku dodatku wychowawczego nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w art. 88." Z tego wynika, że dla ustalenia, czy świadczenie było nienależne – zostało "wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części" (art. 92 ust. 2 pkt 1) – miarodajne jest, kiedy małoletnia A. N. faktycznie opuściła rodzinę zastępczą w osobie W. N., a nie jak przyjął organ odwoławczy, z jakiej daty jest postanowienie sądu powszechnego o zmianie postanowienia w zakresie władzy rodzicielskiej z [...] stycznia 2016 r. Co do tego zaś, kiedy małoletnia A. N. faktycznie opuściła rodzinę zastępczą (art. 87 ust. 1) istnieją wątpliwości, których organy nie wyjaśniły, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W. N. twierdzi bowiem, że wnuczka przebywała pod jej opieką do 9 lutego 2016 r., kiedy to otrzymała ona postanowienie Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] stycznia 2016 r., [...], wydane na posiedzeniu niejawnym. Z oświadczenia A. N. wynika natomiast, że odebrał on córkę od rodziny zastępczej już w dniu [...] stycznia 2016 r. Tej rozbieżności organy nie wyjaśniły, a nawet nie uznały tego za element konieczny do załatwienia sprawy. Muszą to więc uczynić przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych przez k.p.a., a następnie ocenić zgromadzone dowody zgodnie z zasadami określonymi w art. 80 k.p.a. Tak więc już tylko na marginesie zauważyć należy, że istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r. sąd w tym postępowaniu nie mógł ocenić, gdyż nie mieściło się to w granicach sprawy dotyczącej nienależnego świadczenia (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną wyżej w rozważaniach sądu i wskazania, co do dalszego postępowania.