I SA/Wa 1184/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Monika Nowicka WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz S. Sp. z o.o. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na dokonanie podziału zabytkowej nieruchomości – działki nr ewidencji gruntów [...] w G.. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Zespół pałacowy w G. - składający się z pałacu, d. zamku obecnie wieża bramna, budynków gospodarczych i parku - został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] maja 1968 r. nr [...]. [...] Sp. z o.o. z/s w G. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na dokonanie podziału, znajdującej się w jej posiadaniu nieruchomości numer ewidencyjny [...] (na której zlokalizowane są zabytkowe obiekty), na dwie działki - według przedłożonego projektu podziału. Podział ten miał na celu wydzielenie działki, na której znajduje się pałac wraz z parkiem i domem ogrodnika, oraz działki gospodarsko-produkcyjnej [...]. Według wnioskodawcy było to potrzebne, aby umożliwić wydzierżawienie parku z pałacem i domem ogrodnika na cele działalności rekreacyjnej i hotelarsko-gastronomicznej. W dniu 27 czerwca 2008 r. przeprowadzono kontrolę zespołu pałacowego w G., podczas której stwierdzono, że w wyniku proponowanego podziału do części gospodarsko-produkcyjnej zostałby włączony budynek wieży bramnej, stanowiący integralną część zespołu pałacowego. Projekt podziału musiałby więc uwzględniać włączenie bramy oraz części parku na północ od niej do zespołu pałacowego. W trakcie kontroli proponowany przebieg linii podziału naniesiono na projekt podziału załączony do wniosku, a następnie przy piśmie z dnia 1 lipca 2008 r. przekazano powyższe stanowisko [...], załączając protokół z przeprowadzonej kontroli. Następnie w piśmie z dnia 8 lipca 2008 r. [...] przedstawiła nowy projekt podziału przedmiotowej nieruchomości na trzy działki. Pierwszą (nr [...]) podobnie jak w projekcie początkowym obejmującą pałac, park i dom ogrodnika, drugą (nr [...]) obejmującą budynek wieży bramnej wraz z częścią parku na północ od niej i trzecią (nr [...]) podobnie jak w projekcie początkowym, obejmującą część gospodarsko-produkcyjną [...]. Przedstawiła także założenie pozostawienia działek nr [...] i [...] jako integralnej, odrębnej całości, bez możliwości niekontrolowanej ich sprzedaży jako odrębnych nieruchomości. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia na dokonanie wnioskowanego podziału zabytkowej nieruchomości – działki nr ewidencji gruntów [...] w G. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że zespół pałacowy w G. jest cennym zespołem pałacowym i podlega ochronie na podstawie art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obie propozycje podziału zakładają wydzielenie działki obejmującej pałac, dom ogrodnika i większość parku pozostającego w granicach działki ewidencyjnej nr [...], pozostawiając poza tą działką budynek bramy (wieża bramna) i znajdującą się na północ od niego część parku. Tymczasem, zarówno wieża bramna, jak i fragment parku stanowią integralną część zespołu pałacowego i powinny stanowić całość. Organ podniósł, że niedopuszczalne jest dokonywanie podziału, który całość tę rozdziela, umożliwiając w konsekwencji odrębne zbycie każdej z działek powstałych w wyniku takiego podziału. Mimo, że w piśmie z dnia 8 lipca 2008 r. [...] stwierdziła, iż działki nr [...] i [...] stanowiłyby nierozerwalną całość, bez możliwości niekontrolowanej ich sprzedaży jako odrębnych nieruchomości - to jednak kontrolę zachowałaby tylko [...] jako właściciel nieruchomości. Nie miałby jej natomiast organ ochrony zabytków - bowiem ustawa o ochronie zabytków, jak też ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie dają wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków prawa do zastrzegania warunku niepodzielności działek powstałych w wyniku podziału zabytków nieruchomych. Konserwator dodał, że we wszystkich wnioskach - jako powód dokonania przedmiotowego podziału - wskazywano cele administracyjne, tj. zamiar wydzierżawienia zespołu pałacowego. Urzędowi nie są jednak znane cele administracyjne, dla których przedmiotowy podział byłby niezbędny. Również konstrukcja umowy dzierżawy nie jest w żaden sposób związana z podziałem ewidencyjnym nieruchomości. Zatem argumenty poniesione we wniosku nie uzasadniają proponowanego podziału, a zamiar oddania zespołu w dzierżawę może być osiągnięty bez podziału nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. zarzucając organowi, że nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy. Podkreśliła, iż w związku z brakiem funduszy na utrzymanie pałacu, chce ona dokonać wnioskowanego podziału - w celu wydzierżawienia terenu parku z budynkiem pałacu, aby uchronić go od popadnięcia w ruinę. Po rozpoznaniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister przytoczył treść art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podniósł, że organ pierwszej instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, a zaskarżone rozstrzygnięcie jest słuszne pod względem merytorycznym i nie narusza obowiązującego prawa. Dodał, że organ wojewódzki zwrócił się o poradę prawną w zakresie możliwości prawnego zagwarantowania niepodzielności - ewentualnie wydzielonych działek - co miałoby w przyszłości zapobiec sprzedaży tylko jednej z nich. W opinii prawnej wskazano, że nie jest możliwe postawienie ww. warunku w zezwoleniu na podział nieruchomości zabytkowej oraz warunek taki nie może zostać wpisany do księgi wieczystej i nie można wykluczyć sprzedaży jednej z działek - po odłączeniu jej z księgi wieczystej. Stwierdził także, że kwestia podziału ewidencyjnego działki nie ma i nie może mieć żadnego związku z umowami dzierżawnymi. Następnie Minister wyjaśnił, że zasadą działania służb konserwatorskich jest dążenie do utrzymania możliwie oryginalnej substancji i formy zabytku. Rozdrobnienie obszaru, który zachował się w historycznych granicach, jest zagrożeniem dla jego integralności w przyszłości, - co jest niedopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego. Dotyczy to sztucznego wyłączenia budynku bramnego z części pałacowo-parkowej. W odniesieniu do zarzutów odwołania Minister stwierdził, że celem odmowy było zapobieżenie wprowadzenia sztucznego i nieuzasadnionego merytorycznie podziału obszaru zabytkowego. Dodał, że argumenty przytoczone w uzupełnieniu odwołania, iż wnioskowany podział jest kluczowy dla planowanej dzierżawy pałacu i parku - ponieważ dla potencjalnego inwestora istotne będzie ustalenie za jaką cześć obiektu odpowiada oraz w jakiej części obciążony będzie zobowiązaniami podatkowymi z tego tytułu - jest nietrafne, gdyż kwestie te są możliwe do ustalenia w umowie dzierżawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie ogólnych zasad procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 8 kpa., które wymagają prowadzenia postępowania z zachowaniem praworządności, dokonywanie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa; - błąd w ustaleniu, że wydzielenie w przedmiotowej sprawie z działki nr [...] kolejnych działek wyodrębniających: zespół pałacowo-parkowy na działce nr ewidencyjny [...] budynek bramny z północną częścią parku na działce nr ewidencyjny [...] oraz zespół dawnego folwarku na działce nr ewidencyjny [...] - spowoduje uszczerbek dla wartości kompleksu pałacowego w G. wpisanego do rejestru zabytków; - błąd w ustaleniach polegający na uznaniu, że zaproponowany przez skarżącego podział działki nr [...] jest merytorycznie nieuzasadniony i narusza integralność obiektu; - naruszenie art. 4 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. przez przyjęcie, że właściwy organ nie ma możliwości podejmowania działań określonych w tym przepisie - podczas gdy artykuł ten daje możliwości podejmowania działań w zakresie w nim wymienionym, bez względu na to, czy zabytek znajduje się na podzielonej działce, czy nie; - przyjęcie, że brak jest uwarunkowań prawnych, które stanowiłyby narzędzia dla organu ochrony konserwatorskiej pozwalające na zachowanie integralności zabytkowej nieruchomości, podczas gdy zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 i ust. 3 ww. ustawy, Konserwator Zabytków może wydać pozwolenie na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru z zastrzeżeniem warunków, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu tego zabytku. Przyjęte ustalenie stanowi w istocie naruszenie wymienionych artykułów poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegająca na uznaniu, że organ konserwatorski nie może wydać pozwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków; - brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu nie uczestniczenia w wizji lokalnej z dnia 27 czerwca 2008 r. osób nie legitymujących się uprawnieniami do przedstawiania opinii w przedmiotowej sprawie w imieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi [...] podniosła, że podział działki jest uzasadniony koniecznością ratowania części pałacowej zabytku, która w stanie obecnym nie nadaje się do użytkowania. Spółka nie jest w stanie ponieść kosztu jego gruntownego remontu – z tego względu powstała koncepcja wydzierżawienia pałacu. To wiąże się z koniecznością wydzielenia działki obejmującej swoimi granicami pola oraz część parku, bowiem potencjalny dzierżawca, jak pokazuje doświadczenie, będzie wymagał określenia granic wydzierżawionego terenu, za który będzie odpowiadał. Z tego względu zaproponowana w uzasadnieniu decyzji Ministra umowa wskazująca ułamkowy udział w nieruchomości nie będzie spełniać tego warunku. Dodała, że organ ochrony zabytków dysponuje uwarunkowaniami prawnymi stanowiącymi narzędzie pozwalające wpływać na zachowanie integralności zabytku. Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, może on w pozwoleniu o którym mowa w ust. 1 tego art. określić warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na dokonanie podziału zabytkowej nieruchomości – działki nr ewidencji gruntów [...] w G.. Na wstępie należy zauważyć, że w myśl przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa., organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 15 kpa. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2000 r., sygn. akt V SA 359/00, LEX nr 51287 stwierdził, że: "Do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone." (również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 112/98, LEX nr 37240). Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, czy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale również z naruszeniem art. 15 kpa. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) dokonanie podziału nieruchomości wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. W związku z czym powinna nie tylko być zgodna z zasadami ogólnymi kpa., tj. realizować zasadę przekonywania, zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej poprzez rozważenie w całości materiału dowodowego, ale przede wszystkim zostać przez organ administracji szczególnie starannie uzasadniona. Oznacza to, że organ na obowiązek ustalenia i rozważenia stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż w przeciwnym wypadku uznanie swobodne może nosić cechy dowolności. Ocena materiału dowodowego nie nosi tych cech, jeśli jest poparta rzeczowymi argumentami (art. 80 kpa.). W zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zasadne, a postępowanie zostało wnikliwie przeprowadzone. Sąd uznał jednak, że organ drugiej instancji nie odniósł się w wystarczający sposób do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zarzutów odwołania, bowiem nie wyjaśnił, dlaczego zaproponowany podział nieruchomości wpłynie na niezachowanie integralności zabytku. W sytuacji, gdy organy uzależniają zgodę na podział przedmiotowej nieruchomości - od zachowania integralności terenu na którym usytuowany jest zespół pałacowy - powinny dokonać w tym zakresie stosownych, szczegółowych ustaleń. Zwłaszcza z uwagi na cel podziału, który zadeklarowała strona postępowania, tj. chęć uchronienia zabytku przed zniszczeniem. Z pewnością niewystarczające jest odwołanie się jedynie do lakonicznych stwierdzeń, że podział jest sztuczny, utrudni ochronę konserwatorską obiektu, a ponadto, iż w przypadku uzyskania zgody na podział, wydzielona część zabytku będzie mogła zostać zbyta przez [...] bez uzyskania zezwolenia służb ochrony zabytków. Minister prowadząc niniejsze postępowanie powinien rozważyć, czy zaproponowany podział nieruchomości wpłynie na ochronę konserwatorską tego terenu i na podejmowane przez organy ochrony zabytków działania wymienione m.in. w art. 4 ustawy o ochronie zabytków, tj. zapewniające warunki prawne, organizacyjne i finansowe umożliwiające trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobiegające zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremniające niszczenie i niewłaściwe korzystanie z zabytków; kontrolowanie stanu zachowania i przeznaczenia zabytków i uwzględniające zadania ochronne w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Dotychczasowa ocena, jak uprzednio wskazano, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, nie może zostać uznana za wystarczającą i powinna zostać szczegółowo uzasadniona. Tym bardziej, że organ odmowę zaproponowanego podziału geodezyjnego nieruchomości uzasadnił brakiem możliwości prawnych zachowania integralności zabytku i możliwością jego zbycia poza kontrolą służb ochrony zabytków. Jednakże organ pominął istotny dla niniejszej sprawy fakt. Skarżąca - [...] - zgodnie z odpisem KRS nr [...], jest spółką z o.o., której jedynym udziałowcem jest Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W.. Skarb Państwa powierzył jej więc wykonywanie praw rzeczowych do przedmiotowego mienia. Oznacza to, że [...] jest podmiotem reprezentującym interes państwa. Z tego względu zarówno organy ochrony konserwatorskiej reprezentujące państwo, jak i skarżąca Spółka winny mieć zbieżne interesy, odnośnie zachowania zabytkowego zespołu pałacowego. Ta kwestia, z uwagi na wskazany przez organ centralny możliwy brak kontroli nad zabytkiem, także powinna być rzetelnie wyjaśniona w uzasadnieniu orzeczenia. Reasumując, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien rozważyć, czy objęty wpisem do rejestru zabytków zespół pałacowy wymaga działań z zakresu ochrony zabytków, które uniemożliwiają podział geodezyjny przedmiotowej nieruchomości - mając na względzie zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, a także w sposób wnikliwy odniesie się do zarzutów odwołania. Rozważenie przez organy administracji powyższych zagadnień pozwoli na prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy i zrealizuje zasadę rozważenia całości materiału dowodowego, przez co zostanie osiągnięty cel, dla którego podejmowana jest ochrona, tj. zachowanie zabytku. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.