I SA/Wa 1186/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dorota Apostolidis Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2012 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. L. na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., nr [...] o zwrocie E. L. podania o przyznanie w trybie art. 160 k.p.a. odszkodowania z tytułu szkody poniesionej na skutek wydania przez Prezydenta Miasta Z. niezgodnych z prawem decyzji z [...] września 1977 r. i [...] stycznia 1978 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Postanowienie wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Wnioskiem z [...] marca 2006 r. E. L. wystąpił do Wojewody [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania z szkody poniesione w wyniku bezprawnego wydania przez Prezydenta Miasta Z. decyzji nr [...] z [...] września 1977 r. oraz nr [...] z [...] stycznia 1978 r., którymi orzeczono o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w P. należących do K. L. (poprzedniczki prawnej wnioskodawcy). O wydaniu powyższych decyzji z naruszeniem prawa Wojewoda [...] orzekł odpowiednio ostatecznymi decyzjami z [...] stycznia 2006 r. nr [...] i z [...] września 2005 r. nr [...]. Postanowieniem z [...] marca 2011 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zwrócił powyższe podanie wnioskodawcy, z uwagi na to, że po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1962), na mocy której uchylony został art. 160 k.p.a., dochodzenie odszkodowania za szkody poniesione w wyniku wydania niezgodnej z prawem decyzji odbywa się przed sądem powszechnym w oparciu o art. 4171 § 2 k.c. Na postanowienie to zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł J. L. (będący również jednym z następców prawnych K. L.). W następstwie rozpoznania tego zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2012 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 126 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że J. L. nie był stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem E. L. w przedmiocie odszkodowania i z tego względu złożone przez niego zażalenie na postanowienie Wojewody [...] o zwrocie wnioskodawcy podania, jest niedopuszczalne. Nie ma on bowiem interesu prawnego legitymującego go do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Na powyższe postanowienie J. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując w niej stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż nie ma on przymiotu strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem brata (E. L.). Skarżący podnosił, że organ wojewódzki miał świadomość istnienia większej liczby osób zainteresowanych odszkodowaniem, o czym świadczą: zawiadomienie z [...] kwietnia 2005 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawach decyzji z 1977 i 1978 r., jak też zawiadomienie z [...] sierpnia 2005 r. o zakończeniu postępowania dowodowego w tych sprawach. W tej sytuacji odmowa przyznania mu statusu strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem brata jest, zdaniem skarżącego, bezprawna. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowany akt nie jest dotknięty jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując bowiem powyższej oceny Sąd, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze. Wydane ono zostało bowiem z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi kwalifikowaną wadę prawna określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Artykuł 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu. Powyższe odnosi się także do właściwości instancyjnej, przez którą należy rozumieć zdolność prawną organu administracji publicznej do weryfikacji decyzji (postanowienia) w drodze administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia. Organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są natomiast, w myśl art. 17 pkt 2 k.p.a. właściwi w sprawie ministrowie. Z kolei o właściwości danego ministra przesądzają przepisy ustaw materialnoprawnych, w których uregulowana została materia spraw, w której w pierwszej instancji orzekał wojewoda. W razie gdy przepis prawa materialnego nie określa organu wyższego stopnia wobec decyzji wojewody, lub w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wojewody ma – jak w niniejszej sprawie jedynie charakter procesowy i techniczny - dotyczy ono zwrotu podania stronie je wnoszącej – wobec wyprowadzenie właściwości instancyjnej, właściwość konkretnego ministra w sprawie opiera się na zakresie jego działania. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. – o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z powszechnie obowiązującym prawem, a także pod względem rzetelności i gospodarności sprawuje minister właściwy do spraw administracji publicznej. Działem zaś administracji publicznej od 18 listopada 2011 r. kieruje Minister Administracji i Cyfryzacji, o czym stanowi § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Administracji i Cyfryzacji (Dz.U. Nr 248, poz. 1479). Przed wyżej wymienioną datą, a więc w dacie wydawania kwestionowanego w toku instancji postanowienia Wojewody [...] był to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tak więc to ten Minister, a nie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (kierujący działem rolnictwa, rozwoju wsi i rynków regionalnych) był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 k.p.a. właściwym do rozpoznania zażalenia na ww. postanowienia Wojewody, o czym zresztą organ wojewódzki prawidłowo pouczył stronę w postanowieniu. W tym stanie rzeczy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do którego J. L. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...] o zwrocie podania winien je, stosownie do art. 65 § 1 k.p.a., niezwłocznie przekazać organowi właściwemu, którym był w dacie wpływu tego zażalenia do ministerstwa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie podejmować w jego przedmiocie merytoryczne rozstrzygnięcie, do czego nie miał on kompetencji. Okoliczności te uszły uwadze Ministra. Rozstrzygnięcie zaś sprawy z naruszeniem przepisów o właściwości, stanowi kwalifikowaną wadę prawną, prowadzącą do nieważności takiego rozstrzygnięcia, o czym expressis verbis stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzenie zaś ww. wady prawnej zwalnia Sąd od oceny merytorycznych zarzutów skargi dotyczących zakwestionowanego postanowienia, gdyż te podlegałyby ocenie w sytuacji, gdyby samo rozstrzygnięcie wydane zostało w prawidłowo, z punktu widzenia procedury administracyjnej, przeprowadzonym postępowaniu i wolne było od kwalifikowanych wad prawnych prowadzących do jego eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (a więc do dnia wydania). Skoro natomiast rozpoznanie zażalenia na postanowienie Wojewody [...] i stwierdzenie jego niedopuszczalności z przyczyn o charakterze podmiotowym nastąpiło przez organ niewłaściwy, to odnoszenie się obecnie do poczynionych przez ten organ ustaleń i merytoryczna ocena zajętego przez ten organ stanowiska byłaby przedwczesna. Z powyższych Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z treści niniejszego wyroku i sprowadzają się do przekazania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zażalenia J. L. do rozpoznania Ministrowi Administracji i Cyfryzacji, jako organowi właściwemu w sprawie.