I SA/Wa 1187/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Monika Nowicka Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę I SA/Wa 1187/09 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. Z., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], zajętej pod drogę publiczną ulicę [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z [...] marca 2008 r. [...] Zarząd [...] w R., działający w imieniu Prezydenta Miasta R., wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki o numerach [...], obręb [...], zajętej pod drogę publiczną ulicę [...]. Pismem z [...] lipca 2008 r., skierowanym do Wojewody A. Z. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie nabycia przez Gminę Miasto R. prawa własności działek o nr [...], zajętych pod wskazaną powyżej ulicę. W uzasadnieniu wskazała na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwe organy zagadnień wstępnych jakimi, według wnioskodawczym', są: określenie, czy Skarb Państwa jest właścicielem przedmiotowych działek, skorygowanie rozbieżności w powierzchni nieruchomości zajętej pod drogę, a także rozpatrzenie przez Prokuraturę Rejonową dla Miasta R. złożonego przez wnioskodawczynię zawiadomienia o popełnieniu przez Prezydenta Miasta R. [...]. W odpowiedzi na ten wniosek, Wojewoda pismem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] poinformował A. Z., że nie uzasadnia zawieszenia postępowania fakt, że działki nr [...] nie istniały w dniu 31 grudnia 1998 r., ponieważ, jak wynika z dokumentacji geodezyjnej, jedynie zmieniły one oznaczenie. Wskazał przy tym, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż A. Z. jest właścicielem między innymi parcel nr [...], które następnie utworzyły działki nr [...] w obrębie [...], co wynika z mapy uzupełniającej wpisanej do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...] maja 2007 r. nr [...]. Organ I SA/Wa 1187/09 zauważył również, że przesłanki zawieszenia postępowania nie spełnia także złożenie do prokuratury zawiadomienia o [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. Z. złożyła zażalenie, zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Wskazała na konieczność zbadania podniesionych w jej wniosku z [...] lipca 2008 r. zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania. Wojewoda odpowiadając na zażalenie pismem z [...] września 2008 r. stwierdził, że jego pismo z [...] lipca 2008 r. nie rozstrzyga wniosku o zawieszenie postępowania, albowiem A. Z. takiego wniosku nie złożyła. Ponadto zauważył, że udzielona odpowiedź jest jedynie stanowiskiem organu prowadzącego postępowanie a nie jest postanowieniem, którym mowa w art. 98 kpa. Minister Infrastruktury rozpatrując zażalenie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że znajdujące się w aktach sprawy pismo A. Z. z [...] lipca 2008 r. zatytułowane jest "wniosek o zawieszenie postępowania", co jednoznacznie wskazuje na fakt, iż strona żądała zawieszenia toczącego się postępowania z urzędu w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ administracji powinien zatem rozpatrzyć żądanie strony w formie przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister podniósł przy tym, że z art. 101 § 3 kpa wynika, iż kwestia, czy zaszły czy też nie zaszły przesłanki zawieszenia postępowania organ administracji rozstrzyga w formie postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie. Wobec tego Wojewoda, odpowiadając na wniosek strony pismem z [...] lipca 2008 r. nr [...] nie zastosował formy prawem przewidzianej. Jednakże pomimo niezastosowania formy postanowienia wskazane pismo Wojewody należy traktować jako postanowienie, stosownie bowiem do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81 (OSP 1982, z. 9-10, poz. 169) "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Uwagi te odnoszące się do elementów decyzji mają także zastosowanie w odniesieniu do postanowień. I SA/Wa 1187/09 Następnie organ II instancji przywołał treść art. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa i stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] o pow. [...] ha wywodzi się z części parceli gruntowej nr [...], [...] nr [...] oraz parceli budowlanej nr [...]. Następnie działka nr [...] została podzielona na działki [...], co znajduje potwierdzenie na mapie uzupełniającej m.[..] przyjętej do [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. w dniu [...] maja 2007 r. za numerem [...]. Właścicielką dawnej parceli gruntowej nr [...] jest A. Z., co wynika z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w R. z [...] czerwca 1993 r. sygn. akt [...]. Minister podkreślił, że wątpliwości, na które wskazała skarżąca we wniosku o zawieszenie postępowania, nie stanowią zagadnienia prejudycjalnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i mogą zostać rozstrzygnięte w toku postępowania prowadzonego przez organ w trybie powołanej art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Mając powyższe na względzie Minister utrzymał w mocy wskazane wcześniej postanowienie Wojewody z [...] lipca 2008 r. Na postanowienie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. Skarżąca zarzuciła naruszenie w istotny sposób przepisów procedury administracyjnej, rozbieżności w dokumentacji geodezyjnej co do powierzchni działki zajętej pod drogę publiczną oraz błąd w ustaleniach faktycznych tj. powoływanie się przez organ na mapę uzupełniającą wpisaną do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...] maja 2007 r. nr [...] w sytuacji, gdy mapa ta nie weszła do obrotu prawnego. Dodatkowo skarżąca podniosła, aby z rozstrzygnięciem sprawy "poczekać do prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych przez Prokuratora Rejonowego dla Miasta R. lub Sąd Rejonowy w R.". Przy czym podała, że [...] lipca 2008 r. złożyła zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa [...]. Wskazała na uzasadnione przypuszczenia, że Prezydent Miasta R. jako organ prowadzący ewidencję gruntów Miasta R. oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. jako organ nadzorujący prowadzenie tej ewidencji gruntów dokonali [...], poprzez fakt, że [...] I SA/Wa 1187/09 W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z [..] listopada 2009 r. skarżąca wniosła o zawieszenie z urzędu przez Sąd postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ponieważ rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyników innego postępowania sądowego toczącego się przed [...] Sądem [...] w R. sygn. akt [...] w sprawie skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. Sąd postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z prawem. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Sąd podziela opinię i argumentacje organu odwoławczego traktującego pismo Wojewody z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] jako postanowienie, pomimo wadliwego niezastosowania w tym piśmie formy prawem przewidzianej. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym zagadnieniem wstępnym w I SA/Wa 1187/09 rozumieniu tego przepisu mogą być jednak wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Ponieważ obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, to zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że zagadnienie wstępne występuje, gdy dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie Wojewoda odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto R. własności gruntu zajętego pod drogę publiczną uznając, że nie wystąpiło, na tym etapie postępowania, zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, a w szczególności treścią przedmiotowego wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania administracyjnego, Sąd stanął na stanowisku, że z takim stanowiskiem organu należy się zgodzić. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowić bowiem będzie przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Przepis ten mówi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z treścią ust. 3 i 3a tego artykułu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej I SA/Wa 1187/09 przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa, jest ostateczna decyzja wojewody. Jeżeli natomiast zaistnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Powołany przepis ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanką taką jest władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Przepis ten określa także zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego, jakie musi zostać przeprowadzone przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia oceniającego zasadność złożonego wniosku. Oznacza to, że właśnie w postępowaniu, o zawieszenie którego skarżąca zabiega, wyjaśnione przez Wojewodę będą kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego i prawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., czyli m.in. ustalenie na tę datę: właściciela przejmowanego gruntu, przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, o których rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej, a także ustalenie podmiotu władającego tym gruntem, czyli rozstrzygnięcie wszystkich tych kwestii, które podnosi skarżąca we wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego. Zwrócić także należy uwagę na fakt, że samo złożenie przez skarżącą, dzień przed złożeniem wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, zawiadomienia do Prokuratury Rejonowej o popełnieniu przestępstwa nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W sprawie brak jest zatem zagadnienia wstępnego, które miałby rozstrzygnąć inny niż Wojewoda organ lub sąd. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wbrew stanowisku skarżącej, zawartym w złożonej skardze oraz piśmie z [...] listopada 2009 r., w przedstawionej sprawie wydanie przez Wojewodę decyzji w trybie powołanego art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zależy obecnie od uprzedniego rozstrzygnięcia jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dlatego też brak było podstaw prawnych do uwzględnienia złożonego w tym zakresie wniosku skarżącej. I SA/Wa 1187/09 Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zaskarżonego orzeczenia nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które uzasadniałoby jej uwzględnienie. Organ obu prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy i odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy powołanej wyżej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.