I SA/Wa 1187/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących Z. B. i J. B. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. B. i J. B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina O., oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2, w kwocie [...] zł – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Z. B. i J. B. sprzedali opisaną wyżej nieruchomość na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2008 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...]. Pismem z 31 marca 2009 r. Z. B. i J. B. zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie zawiadomieniem z 6 kwietnia 2009 r. zostali powiadomieni o terminie oględzin działki w związku z naliczeniem jednorazowej opłaty; zawiadomieniem z 21 lipca 2009 r. poinformowano ww. o sporządzeniu operatu szacunkowego dla nieruchomości objętej postępowaniem i wskazano na możliwość zapoznania się z nim oraz materiałem zgromadzonym w sprawie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] ustalił dla Z. B. i J. B. opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] zł. Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpili Z. B. i J. B., zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnych, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując się na treść art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717) podniosło, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomości, wójt burmistrz, (prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę określaną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten odnosi się do wzrostu wartości nieruchomości nie tylko w sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu, ale i w sytuacji, gdy wzrost tej wartości nastąpił w wyniku zmiany planu, chociażby zmiana ta dotyczyła innej działki. Wymierzenie opłaty planistycznej jest obligatoryjne, nie zaś uznaniowe, a sposób wyliczenia ściśle wskazany przez prawo. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 tej ustawy wzrost wartości nieruchomości ustala się na dzień jej zbycia i stanowi on różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W myśl ust. 3 i 4 tegoż artykułu opłata, o której mowa, może być nałożona w terminie 5 lat od dnia nabycia mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania lub jego zmiany. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że w sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest potwierdzenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu, przy czym chodzi tu o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Kolegium wskazało, że przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2007 r. dla przedmiotowego terenu obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...]. Z ustaleń organu wynika, że w planie z 1994 r. teren obejmujący przedmiotową działkę był położony na obszarze [...] – terenie [...]. Dla powyższego terenu obowiązują następujące ustalenia: [...], które stanowi [...] ha (fizyczne) [...] oraz pozytywnej opinii Burmistrza Miasta i Gminy O.; podział terenów strefy nie jest równoznaczny z uzyskaniem prawa do zabudowy; ewentualny podział terenu musi uwzględniać wydzielenie dojazdów o minimalnej szerokości [...] m. [...]. Zgodnie zaś z planem miejscowym z 2007 roku przedmiotowa działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (symbol [...]). Umową z dnia [...] kwietnia 2008 r., a więc przed upływem 5-ciu lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu z 2007 roku, nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowił operat szacunkowy. W rozpatrywanej sprawie wycenę przeprowadzono w oparciu o podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zastosowanie powyższej metody jest zgodne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Analizą objęto rynek lokalny nieruchomości położonych w Gminie O., które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne tych nieruchomości. Dokładna analiza operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, iż został on sporządzony na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów i nie był on kwestionowany w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki (ustalona zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, która wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości oraz nastąpiło zbycie nieruchomości przed upływem 5-ciu lat od daty wejścia życie uchwalonego planu) do ustalenia w tym trybie opłaty (renty planistycznej). Po przeprowadzeniu wnikliwej analizy całego zebranego materiału i wydanej decyzji Kolegium stwierdziło, że wysokość jednorazowej opłaty w przedmiotowej sprawie została ustalona z zachowaniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o wycenę nieruchomości należycie sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego z uprawnieniami. Zdaniem Kolegium, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie znajdują żadnego odbicia w materiale dowodowym, bowiem wynika z niego, iż strona była na każdym etapie prowadzonego postępowania informowana o nim, również informowana była o sporządzeniu operatu szacunkowego, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia odebranego w dniu 22 lipca 2009 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. B. i J. B., zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2) przepisów prawa procesowego art. 8, 9, 10, 11, 77 i 107 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący złożyli alternatywny wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie obowiązku dokonania opłaty, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż decyzje wydane w przedmiotowej sprawie administracyjnej znajdowały podstawę prawną w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), dalej: "ustawa". Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przepis art. 37 ust. 11 tej ustawy odsyła w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, co wynika z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzje wydane w przedmiotowej sprawie zostały oparte między innymi na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, który zastosował do określenia wartości rynkowej nieruchomości podeście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wobec tego należywyjaśnić, iż zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustalenie wartości nieruchomości następuje także w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 204, poz. 2109 ze zm.), dalej: "rozporządzenie". Zgodnie z § 51 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją organy obu instancji były obowiązane zatem zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w zakresie ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu zagospodarowanie przestrzennego, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co wynika z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy powinny mieć także na uwadze, iż treść opinii rzeczoznawcy majątkowego nie przesądza o wzroście wartości nieruchomości, gdyż udowodnienie tej okoliczności powinno nastąpić w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Uwzględniając powyższe organy obu instancji powinny były zatem przede wszystkim ocenić, czy przyjęte do porównania transakcje spełniają wymóg pochodzenia z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż dla porównania przyjęto jedynie, dla ustalenia wartości nieruchomości przez uchwaleniem planu, tylko jedną transakcję dotyczącą nieruchomości położonej w miejscowości O. Odpowiednio dla ustalenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu wzięto pod uwagę dwie takie transakcje. Istotne były także różnie w powierzchni większości nieruchomości przyjętych do porównania. Skarżący w toku postępowania administracyjnego twierdzili, iż stwierdzony wzrost wartości nieruchomości nie pozostawał w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, a dotyczył wszystkich nieruchomości. Sąd dostrzega, iż w operacie nie zawarto wyczerpującego uzasadnienia w zakresie ustalenia i wpływu współczynników korygujących. Z treści operatu nie wynika jakimi dokładnie przesłankami kierował się rzeczoznawca ustalając przedmiotowe współczynniki i odnosząc je do nieruchomości uwzględnionych przy sporządzeniu wyceny. Powyższe ustalenia są istotne, ponieważ wzrost ceny działki wynikał z zastosowania przyjętych współczynników. Z uwagi na przedstawione okoliczności wymagane było ustosunkowanie się przez organ do tych zagadnień i zarzutów. Nie było przy tym wystarczające wskazanie przez organ odwoławczy, iż wysokość jednorazowej opłaty w przedmiotowej sprawie została ustalona z zachowaniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o wycenę nieruchomości należycie sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego z uprawnieniami. W ocenie Sądu wymagane jest ustalenie i jednoznaczne wskazanie przez organ czy mamy w tej sprawie do czynienia ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, na co wskazują organy obu instancji, czy też z jego uchwaleniem, co wydaje się wynikać zarówno z operatu szacunkowego, jak też wypisu ze studium dołączonego do tego operatu. Organ powinien także ocenić, przy wykorzystaniu fachowej wiedzy rzeczoznawcy majątkowego, czy uchwalenie studium przewidującego potencjalne przeznaczenie przedmiotowej działki pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami – strefa funkcji mieszkaniowej, przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, ma znaczenie dla oceny wzrostu wartości w następstwie uchwalenie tego planu. W toku dalszego postępowania organ powinien uwzględnić powyższe uwagi, a więc ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, w tym uzyskać opinię rzeczoznawcy majątkowego zawierającej wyczerpujące wyjaśnienie podstaw ustalenia wzrostu przedmiotowej nieruchomości. Uzyskując opinię rzeczoznawcy majątkowego organ powinien ocenić czy nieruchomości przyjęte do porównania zostały prawidłowo dobrane, miedzy innymi pod względem ich położenia i wielkości. Wydając decyzję organ powinien między innymi wskazać, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podsumowując Sąd stwierdza, iż zarzuty skarżących w zakresie naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., był zasadne. Organy naruszyły także obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i ustosunkowania się do wszystkich twierdzeń i zarzutów stron, są zasadne. Chybiony był natomiast zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Analiza akt sprawy administracyjnej nie potwierdza, aby skarżący zostali w jakikolwiek sposób pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiono skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie sporządzone w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zostało zawarte w piśmie organu z 21 lipca 2009 r. W związku z zarzutem naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy, Sąd wyjaśnia, iż odniesienie się do tych zarzutów jest przedwczesne. Potwierdzenie bowiem wadliwości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego musi być bowiem poprzedzone prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego w oparciu, o który powinno nastąpić rozstrzygnięcie sprawy. W sprawie administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją warunek ten nie został spełniony. Zasadność części zarzutów nie mogła skutkować uwzględnieniem wniosków zawartych w skardze, poza wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż w toku postępowania sądowego nie następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie sądowej może prowadzić do uchylenia wydanych decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej pozostaje nadal w wyłącznej kompetencji właściwych organów administracji publicznej. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a i art. 152 p.p.s.a. , orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.