I SA/Wa 1187/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej zwane "Kolegium") decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmawiająca A. S. (dalej zwaną "skarżąca") umorzenia odsetek w kwocie [...] zł naliczonych z tytułu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2014 r. na dziecko S. S.. Decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Skarżąca wnioskiem z [...] października 2018 r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o umorzenie odsetek w kwocie [...] zł, naliczonych z tytułu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił umorzenia ww. odsetek. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w toku postępowania ustalono, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą o nazwie [...] A. S. od [...] maja 2017 r. Z przedstawionej tabeli przychodów za 2018 r. wynika, że z działalności tej wykazywana jest strata. Na rzecz skarżącej wydano ponadto: decyzję z [...] listopada 2018 r. przyznającą zasiłek rodzinny na dzieci S. S. i D. M. od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie na każde dziecko oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 w miesiącu wrześniu 2019 r. w wysokości po [...] zł jednorazowo; decyzję z [...] września 2018 r. przyznającą świadczenie wychowawcze na dzieci S. S. i D. M. na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie na każde dziecko oraz decyzję z [...] września 2018 r. przyznającą świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego na D. M. w kwocie [...] zł miesięcznie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r., zaś na S. S. w kwocie [...] zł miesięcznie. Organ zauważył, że łączna miesięczna suma przysługujących wypłat z tytułu ww. świadczeń to [...] zł. Skarżąca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwojgiem dzieci. Z karty informacyjnej wynika, że dominującym problemem w rodzinie są kłopoty zdrowotne, jednak żaden z członków rodziny nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Dzieci przebywają pod stałą kontrolą lekarzy specjalistów, skarżąca również objęta jest leczeniem. Wiąże się to z ponoszeniem kosztów na leki oraz dojazdy do lekarzy. Wysokość dochodu na osobę w rodzinie nie została ustalona w karcie informacyjnej z powodu braku zaświadczenia o zarobkach z prowadzonej działalności gospodarczej. Stałe obciążenia finansowe rodziny wynoszą [...] zł miesięcznie (w tym: czynsz - [...] zł, inne wydatki - [...] zł). Organ zauważył, że treść art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) – dalej zwaną "ustawą", wskazuje, że umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń jest możliwe tylko wtedy, gdy istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Chodzi tu o sytuacje nadzwyczajne, których nie sposób przewidzieć przy dochowaniu nawet najwyższej staranności, sytuacje nagłe i niespodziewane. W ocenie organu, z akt sprawy nie wynika, by w zakresie sytuacji materialnej, zdrowotnej, czy życiowej skarżącej wystąpiły zdarzenia, którym można przypisać cechy szczególnie uzasadnionych okoliczności. Choć bowiem pobieranie świadczenia wychowawczego, zasiłku rodzinnego, czy świadczenia z funduszu alimentacyjnego uwarunkowane jest spełnieniem kryterium dochodowego, a zatem świadczenia te kierowane są do grupy osób o niskich dochodach, to jednak na tle tej grupy sytuacja skarżącej nie jest przypadkiem szczególnym, bowiem część osób posiada dodatkowo w składzie rodziny osoby legitymujące się orzeczeniami o niepełnosprawności. Stan zdrowia skarżącej, mimo leczenia, pozwala również na prowadzenie działalności gospodarczej, co oznacza, że jest ona zdolna do podjęcia pracy zarobkowej. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że art. 30 ust. 9 ustawy odwołuje się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ "może", ale nie musi umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń. Wybór sposobu załatwienia wniosku o umorzenie należności zależy zatem od woli organu, z tym jednak, że nie może to oznaczać dowolności podjętego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi bowiem zostać poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy, do czego obliguje art. 30 ust. 2 ustawy. W ocenie Kolegium, materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, aby organ I instancji uchybił ww. powinnościom. Wniosek skarżącej został rozpatrzony przy uwzględnieniu jej sytuacji dochodowej i rodzinnej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne. Instytucja umorzenia istniejących należności jest natomiast wyjątkiem od zasady, co oznacza, że w sytuacji życiowej osoby występującej o podjęcie takiej decyzji muszą wystąpić szczególne okoliczności, będące efektem czynników obiektywnych, na które strona nie ma wpływu. Jak ustalił natomiast organ I instancji, w niniejszej sprawie takie szczególne okoliczności nie miały miejsca. Nie wskazała ich również skarżąca w odwołaniu. Bezsprzecznie sytuacja życiowa skarżącej jest bardzo trudna, z uwagi na stan zdrowia dzieci i niskie dochody, jednak przeprowadzone postępowanie wykazało, że sytuacja ta w świetle analogicznych problemów innych osób korzystających z pomocy społecznej, nie uzasadnia uwzględnienia wniosku. Pomimo trudności życiowych, sytuacja materialna skarżącej została oceniona jako dająca podstawę do przyjęcia, że nie znajduje się ona w na tyle "szczególnie uzasadnionych okolicznościach", aby skorzystać z dyspozycji art. 30 ust. 9 ustawy. Organ przyjął, że odmowa umorzenia należności nie spowoduje zagrożenia dla możliwości dalszej egzystencji skarżącej i nie uniemożliwi jej zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych, w tym wynikających z potrzeby mieszkania, zapewnienia pożywienia, odzieży i obuwia. W tej sytuacji Kolegium, oceniając sprawę pod kątem obowiązujących przepisów, nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, wskazując na swoją trudną sytuację rodzinną związaną z leczeniem dzieci oraz niskimi dochodami. Zdaniem skarżącej brak posiadania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jej lub dzieci nie może stanowić podstawy do odmowy umorzenia wnioskowanych odsetek. Zauważyła, że jest samotną matką, która utrzymuje się głównie z zasiłków przyznawanych na dzieci, zaś prowadzona przez nią działalność gospodarcza została zawieszona, z uwagi na przynoszenie ciągłych strat. Wydatki rodziny pochłaniają całe dochody. Skarżąca wskazała, że jej starszy syn w ciągu ostatniego roku leżał już dwukrotnie w szpitalu, gdzie zdiagnozowano u niego problemy kardiologiczne oraz diabetologiczne. Powyższe skutkuje koniecznością stałej opieki lekarzy specjalistów. Również młodszy syn jest pod opieką psychologa, kardiologa i gastrologa. Powyższe zwiększa wydatki rodziny związane z leczeniem, tj. zakup leków, dojazdy do lekarzy, zakup sprzętu do pomiaru cukru, itp. W przypadku konieczności zapłaty przedmiotowych odsetek skarżąca zmuszona będzie do rezygnacji z części wizyt lekarskich dzieci, co może skutkować pogorszeniem ich sytuacji zdrowotnej i wychowawczej. Wskazała również na duże zadłużenie w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych oraz, że nie może podjąć pracy bowiem ma poważne problemy z kręgosłupem, stawami oraz ciśnieniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 9 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Powołany wyżej przepis wskazuje na orzekanie przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji, który orzeka w sprawie może, ale nie musi, umorzyć należności. Z kolei sąd administracyjny kontrolując zgodność decyzji uznaniowej z prawem ustala, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygniecie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Jedną z postaci zwolnienia dłużnika z zobowiązania stanowi ulga w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Ustawa nie precyzuje jednak kryteriów umorzenia nienależnie pobranych świadczeń odnosząc się jedynie do ocennego kryterium "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Ustalenie, czy w sprawie wystąpiły okoliczności, o których wyżej mowa leży w gestii właściwego organu administracji publicznej. Na organie administracji publicznej wydającym, w ramach tzw. "uznania administracyjnego", decyzję w sprawie o udzielenie określonego rodzaju ulgi, ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Trafnie zwróciły uwagę organy, że trudna sytuacja majątkowa rodziny skarżącej, czy jej niskie dochody, same w sobie, nie mogłyby stanowić szczególnie uzasadnionej okoliczności dotyczącej sytuacji jej rodziny. Jednakże - jak wskazały same organy - dominującym problemem w rodzinie skarżącej, prócz niskich dochodów, są problemy zdrowotne dwójki jej dzieci oraz samej skarżącej. Jak ustaliły organy skarżąca oraz jej synowie są pod stałą kontrolą lekarską. Już samo doświadczenie życiowe wskazuje, że tego rodzaju stałe przewlekłe problemy generują poważny wzrost wydatków w rodzinie, co wiąże się z zakupem artykułów medycznych, leków, płatnościami za badania nieobjęte refundacją z NFZ, kosztami dojazdów do placówek leczniczych. Tego rodzaju problemy potęguje to, że skarżąca sama wychowuje dwóch synów w wieku szkolnym ([...] i [...] lat). Dochodzą zatem wydatki związane z uczęszczaniem dzieci do szkoły. Skarżąca nie posiada własnego mieszkania. Nie zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym lub socjalnym. Wynajmuje mieszkanie na tzw. wolnym rynku, co generuje poważne wydatki rzędu [...] zł (czynsz najmu i opłaty mieszkaniowe). Tymczasem stałe dochody rodziny skarżącej stanowią świadczenia o charakterze socjalnym. Działalność gospodarcza nie jest prowadzona, problemy zdrowotne dzieci i samej skarżącej utrudniają jej zarobkowanie w tej formie. Uzyskiwanie dochodu ze świadczeń socjalnych ogranicza pokrywanie zobowiązań finansowych rodziny skarżącej, ponieważ świadczenia tego rodzaju są przyznawane na pokrycie konkretnych potrzeb bytowych rodziny skarżącej. Zasadniczo z tego typu świadczeń nie można regulować prywatnych długów. Jak wskazała skarżąca jej niewydolność płatnicza skutkowała powstaniem zadłużenia u osób prywatnych (właściciela lokalu, w którym mieści się sklep skarżącej – [...] zł, księgowej – [...] zł) oraz w instytucjach państwowych (z tytułu składek ubezpieczeniowych w ZUS-ie). Sąd zwraca uwagę, że skarżąca nie uchyla się od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. We wniosku o umorzenie zaległości z [...] października 2018 r. wskazała, że spłaciła większość zadłużenia, tj. kwotę należności głównej – [...] zł. Do spłaty pozostały natomiast odsetki w kwocie [...] zł, których nie może spłacić z powodu trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej członków jej rodziny. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił, że miesięczne dochody rodziny skarżącej, to kwota [...] zł. Trzeba mieć na uwadze, że jest to kwota zdecydowanie poniżej wydatków mieszczących się w koszyku tzw. minimum socjalnego (obejmującego skromną wartość potrzeb podstawowych, zapewniających odtworzenie sił życiowych, wychowanie potomstwa oraz utrzymanie więzi społecznych). Według danych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych minimum socjalne za I kwartał 2019 r. obejmuje średnie wydatki w 3-osobowej rodzinie rzędu 2.951,63 zł (www.ipiss.com.pl). Sąd zwraca uwagę, że ocena zasadności wniosku o zastosowanie ulgi w spłacie części nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (w zakresie umorzenia odsetek) musi uwzględniać, przy ocenie przesłanki szczególnie uzasadnionych, okoliczności dotyczących sytuacji rodziny (art. 30 ust. 9 ustawy), także przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Zgodnie z art. 18 Konstytucji RP rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Rozwinięciem tej zasady jest prawo rodziny do pomocy ze strony państwa. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP Państwo w swojej polityce społecznej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy nie rozważyły i nie oceniły w sposób dokładny i wszechstronny sytuacji osobistej rodziny skarżącej w aspekcie przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności, dotyczących sytuacji rodziny z art. 30 ust. 9 ustawy w powiązaniu z prawem rodziny niepełnej, znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej do szczególnej pomocy władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę wszystkich podniesionych wyżej zagadnień. Nie wzięły łącznie pod uwagę tego, że: 1) skarżąca już w większości spłaciła swoje zadłużenie – pozostały tylko odsetki, 2) skarżąca uzyskuje dochody poniżej kwoty podstawowych wydatków z koszyka tzw. minimum socjalnego, 3) skarżąca uzyskuje stałe dochody tylko ze świadczeń socjalnych, które ze swej istoty nie mogą pokrywać wszystkich wydatków jej rodziny (np. długów), 4) trudna sytuacja osobista jej rodziny nie wynika tylko z trudności związanych z niskim dochodem skarżącej, ale przede wszystkim ze zwiększonych wydatków ponoszonych tylko przez nią w całości (bez udziału drugiego rodzica dzieci), które obejmują: - leczenie członków rodziny, - wydatki szkolne, - koszty wynajmu mieszkania na wolnym rynku, 5) skarżąca nie jest wydolna w sensie zarobkowym i finansowym. Samotne wychowywanie dzieci. Trapiącę członków rodziny skarżącej przewlekłe problemy zdrowotne utrudniają zarobkowanie. Niskie dochody przy zwiększonych wydatkach spowodowały powstanie zadłużenia u osób prywatnych i w ZUS-ie. Doszło zatem do sytuacji, w której organy obu instancji wydały decyzje, także z pominięciem właściwego wyważenia słusznego interesu strony i interesu społecznego (art. 7 kpa). Wobec tego Sądu uznał, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak i Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydali swe decyzje z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta i Gminy [...] rozważy i oceni zasadność wniosku A. S. o umorzenie odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, mając na uwadze aktualną sytuację osobistą jej rodziny w aspekcie przesłanki szczególnie uzasadnionych, okoliczności dotyczących sytuacji rodziny z art. 30 ust. 9 uśr w powiązaniu z prawem rodziny niepełnej, znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej do szczególnej pomocy władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.