I SA/Wa 1188/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Ilona Obara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta L. działającego w imieniu Gminy L. (dalej powoływany jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] maja 2007r., nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991r. znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę L. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], uregulowanej w KW [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjne nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji oraz stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991r. znak:[...], w części obejmującej lokale nr [...], nr [...] oraz nr [...] (postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2009 r. prostujące oczywistą omyłkę w numeracji lokali) wraz z udziałami przypadającymi właścicielom tych lokali w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz częściach i urządzeniach wspólnych budynku została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] o z dnia [...] kwietnia 1991 roku. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] kwietnia 1991 r. działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa własności opisanej powyżej nieruchomości. M. W., F. F. oraz kurator spadku po Z. L. wystąpili o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że w wyniku wznowienia postępowania sądowego zakończonego postanowieniem Sądu Powiatowego L. z dnia [...] października 1959r. w sprawie [...] stwierdzającego nabycie przez Skarb Państwa na podstawie zasiedzenia własności spornej nieruchomości, Sąd Okręgowy L. wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2002r. sygn. akt [...] zmienił ww. postanowienie w ten sposób, iż oddalił wniosek Prezydium Rady Narodowej Miasta L. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Co oznacza, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w L. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2007r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając że Minister stwierdzając nieważność powołanej decyzji komunalizacyjnej nie wziął pod uwagę faktu sprzedaży mieszkań w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości. Sprzedaż mieszkań oznacza, że decyzja w tej części wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Minister oceniając argumenty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przesłane dokumenty, zaskarżoną decyzją uchylił w całości swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie, wskazując że pominięcie faktu sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku zlokalizowanym na opisywanej nieruchomości powoduje wadliwość decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Rozpoznając jeszcze raz sprawę administracyjną w jej całokształcie Minister stwierdził, że skoro w wyniku wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, Sąd Okręgowy L. wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2002r. sygn. akt [...] zmienił ww. postanowienie z 1959 r. o nabyciu przez przemilczenie w ten sposób, iż oddalił wniosek Prezydium Rady Narodowej Miasta L. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, to oracze to, że Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności do opisywanej nieruchomości. W konsekwencji w dniu komunalizacji nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie stanowiła własności ogólnonarodowej podlegającej komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Minister wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż w budynku położonym przy [...] w L. zlokalizowanym na działce nr [...], zostały zbyte lokale mieszkalne: nr [...] (akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] października 1992r.) nr [...] (akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] lutego 1989r.), nr [...] (akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1993r.), nr [...] (akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] grudnia 1989r.), nr [...] (akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] października 1991r.). Jednak sprzedaż lokali nr [...] i nr [...] została dokonana przez Skarb Państwa jako właściciela opisywanej nieruchomości przed dniem komunalizacji tj. przed dniem 27 maja 1990r., czego dowodem jest karta inwentaryzacyjna nr [...] stanowiąca integralną część decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991r. znak: [...] oraz dołączone do akt sprawy akty notarialne. Lokale te zostały zbyte przed wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991r. oraz przed dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990r., wobec czego nie mogą stanowić nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją komunalizacyjną. Sprzedaż pozostałych lokali nr [...], nr [...] i nr [...] nastąpiła po 27 maja 1990r. i jest konsekwencją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 roku. Bezspornym jest zatem fakt, iż decyzja komunalizacyjną wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, które uniemożliwiają stwierdzenie jej nieważności w tej części. Organ nadzorczy ograniczył się zatem do stwierdzenia, że w części obejmującej lokale nr [...], nr [...] , nr [...] decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991r. została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie organu, zaistniałe skutki prawne wywołane decyzją komunalizacyjną nie mogą być obalone działaniami dostępnymi organowi administracji publicznej, wobec czego organ nie może stwierdzić nieważności decyzji komunalizacyjnej w tym zakresie i ogranicza się do stwierdzenia, iż w tej części decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałej zaś części ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy komunalizacyjnej, co obliguje organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, tym zakresie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skarżący nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem Ministra i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 2 Kpa. Zdaniem skarżącego nie do zaakceptowania jest stanowisko, że sprzedaż lokali mieszkalnych dokonana przed dniem komunalizacji nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżący wskazuje, że z lokalami nr [...] i [...] sprzedanymi przez Skarb Państwa związany jest udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, w związku z czym decyzja Ministra kreuje niedopuszczalny stan prawny polegający na tym, że przedmiotem użytkowania wieczystego właścicieli tych dwóch lokali byłaby własność osoby fizycznej. Nabywcy lokali są chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, a sprzedaż na drodze cywilnej tych lokali z pewnością spowodowała nieodwracalne skutki prawne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;: 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej ustawy. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wskazanych w tym przepisie przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi. 2. Wskazać należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kpa. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. 3. W przedmiotowej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że wydanie decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, kiedy Skarbowi Państwa nie przysługiwał do dnia 27 maja 1990 r. prawo własności nieruchomości stanowi rażące naruszenie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy komunalizacyjnej. Stanowisko to należy w całej rozciągłości podzielić. Zgodnie z orzecznictwem sądowym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Taki właśnie charakter ma stwierdzenie nabycia przez gminę mienia, które w ogóle nie podlega pod tą ustawę, ponieważ stanowi mienie prywatne. Zresztą nawet skarżący nie neguje tej kwestii. 4. W przedmiotowej sprawie spornym pozostaje w jakim zakresie powołana decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Według art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Co do rozumienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych istnieje bogate orzecznictwo zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego. W przedmiotowej sprawie należy wyjść od kluczowej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92), w które sąd ten przyjął: "Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że «odwrócenie» tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". 5. W świetle powyższego sprzedaż lokali przez Gminę L. na rzecz osób trzecich stanowi nieodwracalny skutek prawny wywołany decyzją komunalizacyjną. Obowiązujące bowiem przepisy prawne nie dają podstawy prawnej organowi administracji państwowej do unieważnienia aktu notarialnego. W tym przedmiocie ocena zaprezentowana przez Ministra jest również prawidłowa. Przy tym organ nie był związany interpretacją prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego L. z dnia [...] listopada 2006r. sygn. akt [...] zapadły w sprawie o zapłatę odszkodowania na rzecz M. W. od Prezydenta Miasta L. i był zobligowany – co też uczynił – do oceny w odniesieniu do każdego ze sprzedanych lokali, czy wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. 6. Nie mogły być – wbrew zarzutom skarżącego - natomiast uznane za nieodwracalne skutki prawne decyzji komunalizacyjnej umowy sprzedaży lokali sprzed dnia komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. Sprzedaż lokali nr [...] i [...] nastąpiła przed tą datą, a więc jako uprzednie zdarzenia prawne nie mogą stanowić skutku późniejszej decyzji. Nie występuje w tym przypadku związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy komunalizacją a sprzedażą. Zbycie 2 lokali przez Skarb Państwa nie ma żadnego związku z późniejszą komunalizacją całej nieruchomości. Innymi słowy przyczyna nie może wystąpić później niż skutek, a takie twierdzenie wynika pośrednio ze skargi. 7. Przy tym należy zaznaczyć, iż zaskarżona decyzja nie unieważnia decyzji o sprzedaży lokali nr [...] i [...], które cały czas pozostają w obrocie prawnym, podobnie jak akty notarialne zawarte w wykonaniu tych decyzji. Zatem kwestia legalności tych zdarzeń i czynności prawnych wykracza poza ramy niniejszego postępowania i nie mogła być brana pod uwagę przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. 8. Nie jest również uzasadniony zarzut dotyczący niedopuszczalności istnienia w obrębie jednej nieruchomości gruntowej prawa własności osób niepublicznych oraz oddania części nieruchomości w użytkowanie. W tym miejscu należy przywołać uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1998 r. (OPS 6/97, ONSA 1998/2/40). Orzekając w składzie siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny podjął w tej sprawie następującą uchwałę: "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu nieruchomości na własność Państwa w części, która nie obejmuje zbytych przez Skarb Państwa (lub gminę) lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli tych lokali ułamkowej części gruntu". Sąd wskazał, że jeżeli nastąpiła sprzedaż tylko niektórych lokali i w konsekwencji oddanie w wieczyste użytkowanie jedynie w ułamkowych częściach gruntu, niewyczerpujących całości, to zdarzenie cywilnoprawne, powodujące nabycie praw podmiotowych przez osoby trzecie, nie obejmuje całej nieruchomości. Nie dotyczy części nieruchomości odnoszącej się do niezbytych lokali i ułamkowych części gruntu obciążonych prawem wieczystego użytkowania. Sąd stwierdził, iż już z tej przyczyny negatywna przesłanka w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nie dotyczy tej części nieruchomości. W konkluzji uzasadnienia ww. uchwały stwierdza się, iż przyjęcie tezy określonej w uchwale nie powoduje naruszenia zasady trwałości obrotu prawnego i ochrony praw nabytych przez osoby trzecie, zaś wzgląd na pełne realizowanie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej przemawia za dopuszczeniem możliwości odzyskania przez poprzedniego właściciela (jego następcy prawnego) jego praw utraconych wskutek decyzji dotkniętej wadą nieważności. Sąd w tym składzie w całej rozciągłości akceptuje powyższy pogląd. Dlatego też Minister nie był uprawniony do stwierdzenia, iż decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do całej nieruchomości. W związku z tym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).