I SA/Wa 1189/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2016r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej jako kpa) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lutego 1978 r. znak: Ldz. [...] orzekającej, iż część nieruchomości o pow. [...] ha obejmującej parcele [...],[...],[...] i [...] wchodzące w skład gospodarstwa B. B., w wyniku licytacji przeprowadzonej 28 listopada 1977 r., przeszła na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...]. Minister podał w uzasadnieniu, iż decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lutego 1978 r. została wydana na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 57 z późn. zm.). Wyjaśnił, że jakkolwiek organ I instancji dokonał oceny całokształtu postępowania administracyjnego w tym zakresie, to jednak wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęta była nie tylko ta decyzja ale także poprzedzające ją: 1) decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] w sprawie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu; 2) postanowienie Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] w sprawie ustalenia ceny wywoławczej; 3) decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia licytacji nieruchomości; a ostatecznie także 4) decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lutego 1978 r. nr [...] w sprawie przejścia własności nieruchomości na Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w [...]. Wskazując na powyższe organ zarzucił, że w wyniku złożonego wniosku Wojewoda [...] przeprowadził tylko jedno postępowanie, tj. postępowanie w zakresie prawidłowości decyzji z dnia [...] lutego 1978 r., co do pozostałych orzeczeń zaś przyjął, iż "nie ma potrzeby prowadzenia osobnych postępowań". Minister uznał, iż ww działanie organu pierwszej instancji nie jest uprawnione, ponieważ każde z rozstrzygnięć wydawanych w ramach procedury wykupu oparte było na odrębnej podstawie prawnej, a zatem inne przesłanki decydowały o ewentualnej wadliwości tych rozstrzygnięć. Zwrócił też uwagę, że proces wykupu odbywał się wieloetapowo, zatem postępowania w sprawie zgodności z prawem wcześniejszych decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r., [...] grudnia 1977 r. oraz postanowienia z dnia [...] grudnia 1977 r. mogą mieć wpływ na ocenę, czy decyzja, która zapadła w ostatnim etapie tego procesu (tj. decyzja z dnia [...] lutego 1978 r.) jest wadliwa. Dalej organ wskazał także, iż wydanie decyzji o przejściu własności nieruchomości na rzecz nabywcy, mogło nastąpić jedynie w przypadku gdy 1) decyzja o zatwierdzeniu licytacji stała się ostateczna a 2) nabywca zapłacił cenę nabycia. W tym zakresie zarzucił, iż Wojewoda [...] odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1978 r. nie wyjaśnił czy decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. stała się ostateczna oraz czy Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w [...] zapłaciła ustaloną w wyniku licytacji cenę nabycia. W konsekwencji minister uznał, że organ pierwszej instancji naruszył art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma bez wątpienia istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję ministra złożyła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" w [...] (dalej jako skarżąca). Zarzuciła ministrowi naruszenie art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wpisanie jej jako właściciela przejętych w ww trybie działek zostało poprzedzone badaniem poprawności przeprowadzonego postępowania a w zakresie dowodu co do zapłaty ceny zarzuciła, że żadne przepisy (obwiązujące zarówno współcześnie jak i w dacie wydawania kwestionowanej decyzji) nie przewidywały obowiązku przechowywania dokumentów księgowych przez kilkadziesiąt lat. Skarżąca negatywnie odniosła się także do zarzutu ministra odnośnie do braku zbadania czy decyzja o zatwierdzeniu licytacji stała się ostateczna i na tę okoliczność przytoczyła treść uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazującą, iż okoliczność ta była przedmiotem badania wojewody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skarga co do zasady nie zasługuje zatem na uwzględnienie, choć argumenty i zarzuty w niej podniesione należy uwzględnić w dalszym toku postępowania. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja kasatoryjna ministra wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania o stwierdzenie nieważności kilku orzeczeń oraz kończącej postępowanie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lutego 1978 r. znak: Ldz. [...]. Kwestionując zasadność oceny całokształtu postępowania i wydanych w jego toku incydentalnych orzeczeń w jednej decyzji orzekającej wyłącznie o ww decyzji z [...] lutego 1978 r. - minister nie naruszył prawa. Postępowanie pierwotne (główne) toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 57 z późn. zm. - dalej jako rozporządzenie) a także rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58 – dalej jako "rozporządzenie w sprawie zaliczenia"). Jak wynika z akt administracyjnych organ I instancji prowadził postępowanie w stosunku do całokształtu ww postępowania "wykupowego" jednak swoim rozstrzygnięciem objął jedynie decyzję kończącą ww postępowanie, tj. decyzję z dnia [...] lutego 1978 r. nr [...] w sprawie przejścia własności nieruchomości na Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w [...]. Decyzję tę poprzedzała objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. w sprawie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu (§ 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie zaliczenia), następnie postanowienie w sprawie ustalenia ceny wywoławczej (§ 2 rozporządzenia); a także decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie zatwierdzenia licytacji nieruchomości (§ 6 pkt 4 rozporządzenia). Z ww przepisów wynika jednoznacznie, iż zarówno postanowienie w sprawie ustalenia ceny wywoławczej jak i decyzja w sprawie zatwierdzenia licytacji nieruchomości musiały być ostateczne aby mógł nastąpić dalszy etap postępowania (§ 3 pkt 1 i § 7 pkt 1 rozporządzenia). Powyższe wskazuje, że każde ww rozstrzygniecie podlegało osobnemu zaskarżeniu, jak również każde z nich, w tym w szczególności decyzja o wszczęciu postępowania były determinowane zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. W tej sytuacji zasadnie, w ocenie Sądu, minister uznał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności każdego z ww orzeczeń winno wieńczyć orzeczenie organu odnoszące się wprost do treści żądania w jego poszczególnych elementach. Organ I instancji przeprowadził szczegółową analizę obowiązujących wówczas i przywołanych wyżej (generalnie) przepisów. W uzasadnieniu swojej decyzji krok po kroku wojewoda opisał cały przebieg ogólnej procedury i w oparciu o nią dokonał oceny kwestionowanego postępowania w jego całokształcie - w sentencji decyzji odnosząc się jednak wyłącznie do decyzji końcowej o przejściu prawa własności nieruchomości na Spółdzielnię. Powyższe w ocenie Sądu nie spełnia wymogów kpa co do rozpoznania wniosku w całości. Innymi słowy sentencja decyzji organu I instancji winna zawierać rozstrzygnięcie co do każdego orzeczenia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Trzeba podkreślić, że co do zasady incydentalne postanowienia wydawane w toku postępowania czy też postanowienie o wszczęciu postępowania podlegają kontroli organu czy Sądu przy ocenie orzeczenia "końcowego". Taka zasada dotyczy np. postanowień dowodowych. W kontrolowanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z kilkoma orzeczeniami typowo proceduralnymi lecz z poszczególnymi merytorycznymi orzeczeniami podlegającymi osobnemu zaskarżeniu, a zatem i weryfikacji w toku postępowania nadzwyczajnego. Powyższe nie oznacza jednak, że organ winien po kolei przeprowadzać osobne postępowanie "nieważnościowe" i zakończyć je osobną decyzją co do każdego objętego wnioskiem orzeczenia. Postępowanie we wnioskowanym zakresie może zostać przeprowadzone w całokształcie i zakończone jedną decyzją administracyjną, zawierającą jednak w kilku punktach rozstrzygnięcie po kolei (tj. chronologicznie) odnośnie do żądania nieważności: decyzji o wszczęciu postępowania, postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej, decyzji zatwierdzającej licytację i wreszcie decyzji o przejściu prawa własności na Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną. Brak tego rodzaju orzeczenia zasadnie, w ocenie Sądu, skutkował uchyleniem przez ministra decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania. Na tym etapie postępowania Sąd nie kwestionuje ustaleń organu I instancji jak również przeprowadzonego wywodu odnośnie do meritum sprawy, gdyż byłoby to przedwczesne. W aspekcie zarzutów skargi, uwzględniając zasady ekonomiki procesowej, nie sposób jednak pominąć, iż wyartykułowane w zaskarżonej decyzji zarzuty ministra w zakresie niezbadania przez organ I instancji okoliczności sprawy - nie znajdują uzasadnienia. Nie sposób w szczególności zarzucić organowi I instancji, iż nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że decyzja o zatwierdzeniu licytacji warunkująca podjęcie decyzji z dnia [...] lutego 1978 r. stała się ostateczna, skoro akta sprawy zawierają nie budzący wątpliwości i przez żadną ze stron nie kwestionowany dowód jej doręczenia właścicielowi nieruchomości a przy tym nie wskazują aby ktokolwiek w ww sprawie składał odwołanie a także żadna ze stron nie twierdzi aby odwołanie w jakiejkolwiek formie przez kogokolwiek zostało złożone. Po kilkudziesięciu latach od zapłaty ceny nie sposób też przyjąć, aby nabywca nieruchomości musiał udowodnić (udokumentować), iż w myśl obowiązujących wówczas przepisów zapłacił cenę nabycia uzyskaną podczas licytacji. Postępowanie w sprawie nieważności orzeczenia ma bowiem szczególny charakter. Organ administracji bada w jego toku czy przy wydawaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Oznacza to, iż organ nadzoru nie prowadzi od początku podstawowego postępowania dowodowego co do zaistnienia przesłanek wydania zaskarżonej decyzji tak jakby orzekał ponownie w sprawie; lecz przy uwzględnieniu zasady trwałości decyzji (w kontekście zgłoszonych pod jej adresem zarzutów) – bada czy w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości doszło do rażącego naruszenia prawa. Szczegółowa analiza ww kwestii merytorycznych na tym etapie postępowania, jak wskazano wyżej, jest jednak przedwczesna. Gdy chodzi o aspekty proceduralne, podkreślenia wymaga, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny zweryfikować krąg podmiotów, którym doręczają decyzje wydawane w sprawie. W toku postępowania sądowego okazało się bowiem, że zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja organu II instancji została doręczona zmarłemu F. M.. Powyższe nie skutkowało jednak koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji czy poprzedzającej ją decyzji organu I instancji gdyż ww osoba nie jest stroną postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, iż wszelkie prawa związane z nieruchomością objętą postępowaniem nieważnościowym F. M. aktem notarialnym scedował na swego brata H. M.. Ponadto kontrolowana decyzja ministra jest decyzją kasatoryjną i prowadzi do rozpoczęcia procedowania w sprawie złożonego wniosku od początku. Powyższe uchybienie proceduralne nie miało zatem wpływu na wynik sprawy. Z tych względów Sąd oddalił skargę Spółdzielni w oparciu o art. 151 ppsa.