I SA/Wa 119/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę. M. G. wnioskiem z dnia 4 stycznia 2005 r. zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej, że część działki przy ul. [...] w W. została zajęta pod drogę publiczną i stała się własnością gminy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], działając w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej: Przepisy wprowadzające – odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 znajdującej się pod częścią ulicy [...] w W. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, iż stosownie do art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem." Nabycie zatem na podstawie tego przepisu, z mocy prawa, przez podmiot publiczny, własności nieruchomości, uzależnione jest od spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: – zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, – nie przysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, – pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Nie wystąpienie którejkolwiek z wymienionych przesłanek nie pozwala na nabycie własności nieruchomości przez jednostki samorządu terytorialnego w powyższym trybie. Zajęcie nieruchomości pod drogi publiczne oznacza zajęcie pod drogę zaliczoną przed dniem 1 stycznia 1999 r. do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z przeprowadzonego postępowania wynika, że fragment ulicy obejmujący działkę nr [...] na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1954 r. nosi nazwę "ulica [...]". Zgodnie ze stanem rzeczywistym na tym odcinku funkcjonuje nazwa "ulica [...]", nie mająca żadnych podstaw w uchwałach nazewniczych. Droga obejmująca między innymi działkę nr [...] nie posiadała w dniu 31 grudnia 1998 r. statusu drogi publicznej, gdyż ani ulica [...], ani ulica [...], nie były zaliczone do żadnej kategorii dróg wskazanych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. W szczególności droga nie była objęta uchwałą nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. woj. [...] nr [...], poz. [...]). Potwierdza to również pismo zarządu [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wobec powyższego Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia przejścia z mocy prawa własności działki nr [...] na podmiot publiczny. Odwołanie od tej decyzji Wojewody [...] wniosła M. G., składając je za pośrednictwem poczty do Ministra Infrastruktury. W odwołaniu podniosła, że jeśli brak pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia jest wynikiem zaniedbania urzędników, to ona nie może ponosić negatywnych konsekwencji tych zaniedbań, w postaci braku możliwości otrzymania odszkodowania za działkę zajętą pod drogę, z której korzystają wszyscy mieszkańcy. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Minister ustalił, iż działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność M. G. i M. R., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego W. z dnia z dnia [...] października 1999 r. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po H. J. oraz M. R., a także umowa sprzedaży z [...] września 1961 r. Ponadto Minister Infrastruktury potwierdził ustalenia Wojewody [...] co do statusu ulicy [...] i ulicy [...], w tym to, iż obie te ulice nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdził, iż nieruchomości zajęte pod drogi publiczne to takie, na których urządzono drogę, następnie zaliczoną do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Ogólna dostępność drogi nie przesądza jej statusu prawnego, a drogi wewnętrzne (nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych) nie są objęte regulacją art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. W związku z tym nie zostały spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. G. W skardze podniosła, iż organy obydwu instancji zaakceptowały zaniechanie urzędnicze. Zarówno bowiem ulica [...], jak i ulica [...], powinny zostać zaliczone do dróg gminnych, a że uchwała nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych nie wymieniała tych ulic, to skutek tego zaniechania nie może obciążać skarżącej. Taki stan rzeczy jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca M. G., która, jak prawidłowo ustalił organ II instancji, w dniu 31 grudnia 1998 r. była współwłaścicielką działki nr [...] z obrębu [...] zajętej pod ogólnodostępną drogę, domagała się potwierdzenia, że działka ta przeszła na własność gminy, co umożliwiłoby jej, w dalszej perspektywie i w osobnym postępowaniu, ubieganie się o odszkodowanie za część jej nieruchomości, z której korzystać może każdy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). Okolicznością niekwestionowaną jest, że ulica [...] (w jej nazewnictwie zgodnym z uchwałą nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1954 r.), w rzeczywistości nazywana ulicą [...], we fragmencie, na którym znajduje się działka nr [...], położona w W., nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Drogą publiczną nie jest również ulica [...]. Te fakty przesądzają o tym, że żądanie skarżącej nie może zostać spełnione. Na sposób rozstrzygnięcia sprawy nie może też wpłynąć ewentualne naprawienie błędu, czy zaniechania urzędniczego, jak określa to skarżąca, polegające na – jak należy się domyślać – podjęciu uchwały o zaliczeniu ulicy, na której znajduje się działka skarżącej, do kategorii dróg gminnych. Działanie takie w chwili obecnej nie odniosłoby pożądanego skutku z tego powodu, że liczy się stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Jeśli w tej dacie ulica [...] (nazywana w tym fragmencie [...]) nie była zaliczona do kategorii dróg publicznych, to ewentualna uchwała w tym przedmiocie podjęta po dniu 31 grudnia 1998 r. nie zmieniłaby sytuacji skarżącej. Z uchwały nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. woj. [...] nr [...], poz. [...])[...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie były drogami publicznymi. Jeśli natomiast droga, na której położona jest działka skarżącej jest ogólnodostępna, skarżąca może rozważyć możliwość, jaką ewentualnie stwarza wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie [...] i inni przeciwko Polsce z dnia [...] listopada 2007 r. (sprawa nr [...]), wydany w oparciu o art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Orzeczenie to zostało szerzej omówione w wyroku WSA w Warszawie z dnia [...].01.2008 r. [...] (patrz też wyrok [...]). Ponieważ orzeczenie ETPCz zostało wydane w innym stanie faktycznym i nie należy to do przedmiotu niniejszej sprawy, sąd nie wypowiada się w żaden sposób o zasadności ewentualnych roszczeń skarżącej, z tytułu zajęcia części jej nieruchomości pod drogę ogólnodostępną, aczkolwiek nie publiczną. Uznając zatem niezasadność skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.