I SA/Wa 119/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. Z. i S. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], w związku ze złożonym zażaleniem przez B. Z. i I. Z. na pismo Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...], będące odpowiedzią na wniosek o ponowne przeanalizowanie zapisów ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki ewidencyjnej [...] położonej we wsi [...], gmina [...], a w konsekwencji wyeliminowanie błędnych zapisów dotyczących klasyfikacji użytków i funkcji budynków -stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lipca 2020 r. B. i S. Z. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących użytków i klas bonitacyjnych w działce [...], położonej we wsi [...], gmina [...], zgodnie ze stanem faktycznym w roku 2016. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Starosta poinformował wnioskodawców, że realizując zalecenia zawarte w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] dokonał aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej, zmianą z dnia [...] czerwca 2017 r. Ponadto Organ poinformował, że nie ma możliwości aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków z datą wsteczną. Pismem z dnia [...] września 2020 r., Państwo Z. zwrócili się do Starosty [...] o ponowne przeanalizowanie zapisów ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki ewidencyjnej [...] położonej we wsi [...], gmina [...], a w konsekwencji wyeliminowanie błędnych zapisów dotyczących klasyfikacji użytków i funkcji budynków. Zdaniem wnioskodawców błędne dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są konsekwencją błędnie wykonanej dokumentacji sporządzonej w ramach modernizacji przeprowadzonej w 2014 roku. W odpowiedzi na powyższe Starosta [...], w piśmie z dnia [...] września 2020 r. wskazał, że stanowisko w podnoszonej sprawie zajął w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że analiza treści pisma Starosty [...], które B. i S. Z. uznali za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wskazuje, że nie zawiera wszystkich wskazanych w art. 124 k.p.a. wymogów formalnych. We wspomnianym piśmie brak jest powołania podstawy prawnej, zarówno prawa procesowego jak i materialnego. Natomiast w prawidłowo skonstruowanym postanowieniu wymagane jest wskazanie normy prawnej wyznaczającej bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia w tym szczegółowe wskazanie (artykuł, paragraf, ustęp, litera, punkt) przepisu prawnego, uzasadniającego postanowienie oraz oznaczenie wszystkich elementów identyfikacyjnych aktu normatywnego (Dz.U., rok, nr, poz.). Ponadto pismo Starosty nie zawiera rozstrzygnięcia, będącego zasadniczą częścią postanowienia, które stanowi istotę postanowienia. Rozstrzygnięcie wyraża rezultat stosowania normy prawa w konkretnej kwestii, w oparciu o ustalony stan faktyczny. Podkreślono, że pismo Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. informuje jedynie Państwa B. i S. Z. jakie działania, związane z aktualizacją danych ewidencyjnych w zakresie działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], podejmował organ w 2017 r. oraz, że nie ma możliwości dokonywania wpisów do ewidencji z mocą wsteczną. Powyższe pismo nie może zatem funkcjonować jako akt prawny, ponieważ z powodu braku określonych warunków, nie może ono rodzić skutków prawnych. Wskazano ponadto, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Pojęcie niedopuszczalności odwołania/zażalenia nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania/zażalenia może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe natomiast obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia aktu w toku instancji. W przedmiotowej sprawie uznano, że nastąpiły przesłanki przedmiotowe do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Powyższe jednak nie wyklucza, że po wydaniu prawidłowego aktu administracyjnego przez organ ewidencyjny, strony nie będą mogły się odwołać/zażalić. Na obecnym etapie zażalenie skarżących należy uznać za przedwczesne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. i S. Z. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: - naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia w sposób dokładny stanu faktycznego przez organ prowadzący postępowanie, - naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi skarżącym w zakresie korzystania z przysługującego im prawa własności do nieruchomości poprzez zaniechanie wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia B. Z. i I. Z. na pismo Starosty [...] z [...] września 2020 r. będące odpowiedzią na wniosek o ponowne przeanalizowanie zapisów ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki ewidencyjnej [...] położonej we wsi [...], gmina [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako k.p.a.) W świetle tych regulacji organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności zażalenia – przedmiotowe i podmiotowe. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje przykładowo sytuację wniesienia zażalenia przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Z kolei przyczyny o charakterze przedmiotowym obejmują sytuacje gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy brak jest możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji (np. gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia). W szczególności zażalenie nie służy na postanowienie, które nie weszło do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Do przyczyn przedmiotowych należy zatem zaliczyć, między innymi, taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest postanowieniem. Niedopuszczalne jest bowiem wniesienie zażalenia na czynność organu, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 124 k.p.a. Z taką zaś sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew bowiem odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie zostało wydane postanowienie organu pierwszej instancji. Za takie nie może bowiem być uznane, zdaniem Sądu, pismo z [...] września 2020 r. Trafnie dostrzegł organ odwoławczy, że pismo to jest w istocie jedynie odpowiedzią na pismo skarżących z [...] września 2020 r. o ponowne przeanalizowanie zapisów ewidencji gruntów i budynków, odnośnie działki ewidencyjnej [...] położonej we wsi [...], gmina [...]. W ocenie Sądu, pismo z [...] września 2020 r. nie spełnia określonych w art. 124 k.p.a. wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie, przepis ten stanowi, że postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym (§ 1). Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Wskazać przy tym trzeba, że wymienione w art. 124 § 1 k.p.a. elementy struktury prawnej postanowienia mają charakter obligatoryjny. Natomiast element wymieniony w § 2 tego przepisu (uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia) zyskuje wymiar obowiązkowy, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.pa., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako postanowień. Do takich elementów należy natomiast zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81). Analiza pisma z [...] września 2020 r. potwierdza, że nie zawiera ono wskazanego wyżej minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienia. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że elementem prawidłowo wydanego postanowienia jest jego rozstrzygnięcie, nazywane również osnową aktu administracyjnego. Jest to jeden z tych elementów składowych postanowienia, bez którego akt ten nie może istnieć. Jest to zatem bezwzględnie obowiązujący element każdego prawidłowo wydanego postanowienia. Rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji administracyjnej lub postanowienia zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, itp. W przedmiotowym piśmie wyraźnie natomiast zaznaczono, że jest ono odpowiedzią na wniosek o ponowne przeanalizowanie zapisów ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki ewidencyjnej [...] położonej we wsi [...], gmina [...]. W ww. piśmie organ poinformował skarżących, że wszelkie kwestie w tej sprawie zostały wyjaśnione w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. W treści pisma z [...] września 2020 r. nie zawarto zaś sformułowania, że dotyczy ono odmowy zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przedmiotowej działki. W tej sytuacji nie można uznać, że sporne pismo zawiera władcze rozstrzygnięcie organu o prawach lub obowiązkach skarżących. Omawiane pismo nie zawiera również właściwego dla każdego prawidłowo wydanego postanowienia uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek odwoławczy. Wobec powyższego, Sąd podzielił ocenę organu, że pisma z [...] września 2020 r. nie można uznać za postanowienie organu administracji publicznej o odmowie ponownego przeanalizowania zapisów ewidencji gruntów i budynków, odnośnie działki ewidencyjnej [...] położonej we wsi [...], gmina [...]. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., niedopuszczalność zażalenia od pisma z [...] września 2020 r. Brak postanowienia organu pierwszej instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia zażalenia przez organ drugiej instancji. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły również podważyć podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że organ odwoławczy podjął w niniejszej sprawie wszelkie niezbędne czynności celem wyjaśnienia, czy sporne pismo z [...] września 2020 r. mogło być uznane za postanowienie organu, na które przysługiwałoby zażalenie. Przeprowadzona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko organ należycie uzasadnił wskazując dowody, na których oparł zaskarżone postanowienie oraz przyczyny, dla których nie podzielił argumentacji skarżącej. Organ wyjaśnił również podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.