I SA/Wa 1190/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w moc własną decyzję z dnia [...] września 2011 r. nr [...] W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Na mocy dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U Nr 46, poz. 340), aktem nadania z dnia [...] grudnia 1951 r. nr[...], B. S. została przyznana nieruchomość położona w S. Jak wynika z akt sprawy, na ww. nieruchomości w tym czasie zamieszkiwał również J. G. wraz ze swoją rodziną. Wskutek wznowienia postępowania, orzeczeniem z dnia [...] maja 1958 r. nr [...] Wojewódzka Komisja Ziemska w Z. uchyliła akt nadania z dnia [...] grudnia 1951 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatową Komisję Ziemską w N. w celu zbadania możliwości dokonania podziału fizycznego ww. nieruchomości. Następnie orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1958 r. Powiatowa Komisja Ziemska w N. nadała omawianą nieruchomość na rzecz J. G., co zostało potwierdzone Aktem Nadania z dnia [...] czerwca 1959 r. nr [...]. Wskutek zaskarżenia orzeczenia z dnia [...] maja 1958 r. orzeczeniem z dnia [...] października 1960 r. Minister Rolnictwa postanowił uchylić: orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] marca 1951 r. o nadaniu nieruchomości położonej w [...] oraz akt nadania nr [...] potwierdzający własność B. S. na ww. obiekt, orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Z. nr [...] z dnia [...] maja 1958 r. uchylające orzeczenie P.K.Z. w K. z dnia [...] marca 1951 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez P.K.Z. orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w N. z dnia [...] czerwca 1958 r. o nadaniu omawianej nieruchomości na rzecz J. G. oraz akt nadania nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1961 r. Powiatowa Komisja Ziemska w N. nadała na współwłasność (po ½ części) J. G. oraz spadkobiercom B. S. ww. nieruchomość. Wnioskiem z dnia 26 września 2006 r. J. S. (spadkobierca B. S.) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1960 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1960 r. uzasadniając, że B. S. i J. G. - jako współposiadacze spornego gruntu, stosownie do dekretu z dnia 6 września 1951 r. -stali się jego współwłaścicielami w udziałach po 1/2 , bowiem żaden z nich do tego dnia nie posiadał całości ww. gruntu. W związku z tym, istniała podstawa do uchylenia ww. orzeczeń. W wyniku rozpoznania złożonego przez J. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zaskarżona przez J. S. decyzja Ministra Rolnictwa wydana została na podstawie art. 101 lit. b rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341) w związku z art. 2 i art. 4 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 340). Stosownie do art. 2 ust. 1 ww. dekretu osoby, które posiadają gospodarstwa rolne, a do dnia wejścia w życie tego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy samego prawa właścicielami tych gospodarstw. Natomiast art. 2 ust. 2 pkt b precyzuje, że wraz z gospodarstwem przechodzą na własność posiadaczy te zabudowania, które są potrzebne do jego prowadzenia. Dekret z dnia 6 września 1951 r. o uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych wszedł w życie w dniu 7 września 1951 r., co oznaczało, że w tym dniu następowało uwłaszczenie z mocy samego prawa posiadaczy gospodarstw rolnych. W tym czasie posiadaczami gospodarstwa w S. przy ul. [...] byli B. S. i J. G. O powyższym fakcie świadczą znajdujące się w aktach sprawy dokumenty m.in.: pismo J. G. z dnia [...] marca 1952 r., pismo J. S. - żony B. S. z dnia 22 maja 1952 r. oraz protokół z dnia 13 marca 1952 r. spisany w obecności m.in. Sołtysa G. Wobec treści powyższych dokumentów organ wskazał, że w dniu 7 września 1951 r. B. S. i J. G. byli współposiadaczami spornego gruntu, dlatego stali się jego współwłaścicielami w udziałach po 1/2, bowiem żaden z nich do tego dnia nie posiadał całości ww. gruntu. Reasumując organ naczelny uznał, że słusznie Minister Rolnictwa decyzją z dnia [...] października 1960 r. uchylił w orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] marca 1951 r. , orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Z. nr [...]. oraz orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w N. S. z dnia [...] czerwca 1958 r. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 1960 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. wniósł J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu skarżący szeroko przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz własna analizę dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2012 r. została wydana w trybie nieważnościowym. Organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli (w niniejszej sprawie orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia z dnia [...] października 1960 r.) dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Sprawa nie toczy się więc w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy wyjątkowo - wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.) - z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Zatem zarzuty skargi odnoszące się do błędnej oceny materiału dowodowego przez Ministra Rolnictwa nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem tego postępowania nie było bowiem ponowne przeprowadzenie postępowania dotyczącego kwestii nadania ziemi na rzecz B. S. ( ewentualnie jego spadkobierców) i J. G.na mocy odpowiednich przepisów prawnych , ale ocena wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przy wydawaniu orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1960 r. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło naruszenie prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie rażące. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1960 r. wydano w wyniku rozpoznania skargi J. S. na orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Z. z dnia [...] maja 1958 r. orzekające o uchyleniu aktu nadania z dnia [...] grudnia 1951 r. nr [...] na nazwisko B. S. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatową Komisję Ziemską w N. w celu zbadania możliwości dokonania podziału fizycznego spornego obiektu w S. pomiędzy J. G. i J. S. Kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie wydano na podstawie art. 101 lit. b rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 roku. o postępowaniu administracyjnym ( DZ.U Nr 36 poz. 341 ) oraz art. 2 i 4 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich rolnych ( Dz. U. Nr 46 poz. 340 ). Po rozpatrzeniu powyższej skargi uchylono: orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia [...]marca 1951 r. , orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Z. z dnia [...] maja 1958 roku oraz orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w N. z dnia [...] maja 1958 r. o nadaniu spornej nieruchomości na rzecz J. G. oraz akt nadania z dnia [...] czerwca 1959 r. Zgodnie z art. 101 lit b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym, władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej – ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję. Decyzja, o której mowa w art. 101 lit. b ww. rozporządzenia jest to decyzja nie oparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie. Dalej decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego, bądź formalnego. Nie ulega wątpliwości, iż wyeliminowane orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1961 r. orzeczenia zostały wydane bez podstawy prawnej, bowiem przepisy art. 2 i 4 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. z dnia 7 września 1951 r. Nr 46, poz. 340) wyraźnie precyzowały, że dekret ten dotyczy gospodarstw rolnych nadanych w trybie osadnictwa rolnego na obszarze Ziem Odzyskanych i odnosi się do osób, które posiadają gospodarstwa rolne, prowadzą je osobiście i przez członków rodziny żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie nin. dekretu - nie nabyły ich własności. Trafnie organ nadzoru stwierdził w zaskarżonych decyzjach, że ani J. G. ani J. S. na podstawie powyższego dekretu nie mogli otrzymać przedmiotowej nieruchomości położonej we wsi S. przy ul. [...] w całości, gdyż była ona we współwłasności. Jak słusznie podkreślił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji, wynika to następujących dokumentów znajdujących się w aktach sprawy : pisma J. G. z dnia 10 marca 1952 r., pisma J. S, - żony B. S. z dnia 22 maja 1952 r. oraz protokołu z dnia 13 marca 1952 r. spisanego w obecności m.in. Sołtysa G. Uzupełniająco należy dodać, iż art. 101 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym dotyczył każdej decyzji, zarówno ostatecznej jak i nieostatecznej, prawomocnej i nieprawomocnej, bezwzględnie nieważnej, jaki i unieważnialnej. Zatem nie było przeszkód do wyelimowania przez organ nadzoru również orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] marca 1951 roku. W efekcie wydania kwestionowanego orzeczenia było wyeliminowanie wszystkich orzeczeń wydanych w sprawie nadania własności nieruchomości położonej w S. na rzecz zarówno J. G. jak i J. S. i przekazania tej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowa Komisję Ziemską. Konsekwencją orzecznika z dnia [...] października 1960 r. było wydanie w dniu [...] kwietnia 1961 roku decyzji przez Prezydium Rady Narodowej w N. o uznaniu za właścicieli nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] J. G. i B. S. po ½ części oraz decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [...] maja 1961 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 1961 r. Podsumowując Sąd stwierdza, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Rolnictwa z dnia [...] października 1960 roku nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego, gdyż w szczególności wyjaśnił sprawę w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym oraz uzasadnił decyzję w sposób wymagany w art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowaniu sądowego nie ujawniły się także inne okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, które w istocie sprowadzają się do kwestionowania prawa własności J. G. do przedmiotowej działki, to należy uznać je za niezasadne. Jeszcze raz należy podkreślić ograniczony zakres postępowania w postępowaniu nieważnościowym. W tym postępowaniu organ nie ma prawa przeprowadzać postępowanie dowodowego w sprawie w takim zakresie, w jakim życzyliby sobie skarżący. Istotą tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli (w niniejszej sprawie orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...[ października 1960 r.) dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a, nie zaś badania na nowo przesłanek nadania prawa własności przedmiotowej działki. Z powyższych względów Sąd uznał wydaną w sprawie decyzję za zgodną z prawem, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji