I SA/Wa 1191/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. B., A. P., J. F., I. B. i A. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii, dalej także jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej też jako organ I instancji/wojewoda) z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...], km. [...], KW nr [...], stanowiącej własność [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. udokumentowani następcy dawnej właścicielki wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1977 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa). W uzasadnieniu decyzji minister wskazał, że stosownie do art. 156 § 1 kpa stwierdzenie nieważności decyzji następuje wyłącznie w przypadku wystąpienia jednej z enumeratywnie wymienionych w ww. przepisie wad, co oznacza że w postępowaniu nieważnościowym organ nie rozpatruje ponownie sprawy co do istoty, a jedynie ustala czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w powyższym przepisie, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji ostatecznych wykładnia przesłanek nieważnościowych winna mieć charakter ścieśniający. Powołany we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa przewiduje jako przesłankę nieważnościową wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. w sytuacji jednoznacznej sprzeczności treści danego aktu z treścią przepisu obowiązującego w dacie jej wydania. W ocenie organu o rażącym naruszeniu prawa przesądza przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Materialnoprawną podstawą decyzji z 1977 r. były przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, dalej jako ustawa). O prawidłowości ww. decyzji decyduje spełnienie wymienionych w ustawie przesłanek wywłaszczenia. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W niniejszej sprawie był to Zespół Generalnego Realizatora Inwestycji – [...] Zjednoczenie Budownictwa w [...], a zatem w ocenie ministra podmiot uprawniony. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy przewidywał, że wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w planach gospodarczych. Jako cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wskazano budowę Fabryki Domów [...] w [...]. Niezbędność wywłaszczenia na ten cel została potwierdzona decyzją Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z [...] kwietnia 1975 r. nr [...], zatwierdzającą plan ogólny zagospodarowania terenu pod budowę wskazanej fabryki domów. Pomimo, że decyzja ta nie znajdowała się w aktach sprawy, w ocenie ministra fakt ten nie może prowadzić do konkluzji o jej nieobowiązywaniu, skoro na fakt funkcjonowania tej decyzji w obrocie prawnym wskazuje szereg innych okoliczności. W świetle powyższych okoliczności organ II instancji uznał, że ww. cel wywłaszczenia niewątpliwie mieści się w katalogu z art. 3 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie, lub umowę zamiany nieruchomości. Według ust. 4 powyższego przepisu od procedury opisanej w ust. 1 można było odstąpić w przypadku gdyby prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do przezwyciężenia, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub miejsce jego pobytu były nieznane. Minister wskazał, że jak wynika z akt sprawy, rokowania nie dały pozytywnych rezultatów z uwagi na nieuregulowany w księdze wieczystej stan prawny nieruchomości. Z zachowanego w archiwalnych aktach sprawy odpisu skróconego wyciągu z księgi wieczystej KW nr [...] z [...] listopada 1976 r. wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości była [...]. Organ wywłaszczeniowy był świadomy tego, że wymieniona nie żyje, nie udało się jednak ustalić jej spadkobierców. Z uwagi na brak ustalonych następców prawnych zmarłej właścicielki organ wywłaszczeniowy nie mógł się do nich zwrócić o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, co w ocenie organów obu instancji uzasadnia zastosowanie art. 6 ust. 4 ustawy. W art. 16 ustawy przewidziane zostały wymogi formalne wniosku o wywłaszczenie. W ocenie organów zachowany w aktach sprawy wniosek wywłaszczeniowy spełnia powyższe wymogi. Potwierdza to fakt, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany był badać powyższe wymogi, skoro wszczął postępowanie na podstawie przedłożonego wniosku oznacza to, że uznał przesłanki formalne za spełnione i brak obecnie podstaw aby ocenę tą kwestionować. Zgodnie z art. 17 ustawy o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości. Osoby nieznane z miejsca pobytu zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszanego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy. Minister wskazał, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają spełnienie powyższych wymogów. Jak wynika z art. 21 ustawy, organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję po przeprowadzeniu rozprawy. Nadto zgodnie z art. 22 ustawy ustalenie odszkodowania następowało na podstawie wyników rozprawy i wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. W niniejszej sprawie rozprawa została przeprowadzona [...] lipca 1977 r. i jak wynika z protokołu wziął w niej udział jedynie przedstawiciel wnioskodawcy. W ocenie ministra nieobecność biegłych na rozprawie niewątpliwie stanowi naruszenie art. 22 ustawy, nie oznacza to jednak automatycznie rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z ww. przepisem ustalenie odszkodowania miało bowiem nastąpić nie tyle po wysłuchaniu biegłego, co po wysłuchaniu opinii biegłego, co mogło nastąpić również poprzez jej odczytanie na rozprawie. W ocenie ministra dopiero nieprzeprowadzenie rozprawy w ogóle skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa, zaś samą nieobecność biegłego należy oceniać w kontekście całości postępowania wywłaszczeniowego i wpływu tego uchybienia na wysokość ustalonego odszkodowania. Mimo, że biegły nie wziął udziału w rozprawie, to brał udział w postępowaniu, w aktach sprawy zachowała się opinia szacunkowa z [...] października 1976 r., zawierająca wyliczenie wartości gruntu na kwotę [...]. Minister uznał, że opinia ta została sporządzona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa a ustalona w niej kwota odpowiada wysokości odszkodowania przyznanego decyzją z [...] września 1977 r., w związku z czym odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z opinią biegłego, przez co brak podstaw aby nieobecność biegłego na rozprawie kwalifikować w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy kwota ustalonego odszkodowania złożona została do depozytu sądowego w celu zabezpieczenia praw nieustalonych spadkobierców [...], co odpowiada obowiązującym wówczas regulacjom. W stosunku do podniesionego we wniosku zarzutu skierowania decyzji wywłaszczeniowej do osoby zmarłej organy obu instancji wskazały, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli było znane lub posiadacza, jeżeli nie była nim osoba ujawniona w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów a osoby właściciela nie można ustalić. Zgodnie z art. 16 ust. 3 do wniosku należało ponadto dołączyć poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo jeżeli nieruchomość nie ma księgi wieczystej lub księga ta zaginęła – odpis dokumentu ze zbioru dokumentów stwierdzającego prawo własności. W świetle powyższego, w sytuacji gdy nieruchomość posiadała urządzoną księgę wieczystą, jako właściciela nieruchomości należało wskazać osobę ujawnioną w księdze wieczystej, albowiem ustawa określała jako właściciela osobę która była wpisana w księdze wieczystej, choćby nim w rzeczywistości nie była. Poza sporem pozostaje fakt, że przedmiotowa nieruchomość posiadała księgę wieczystą, w której na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej wpisana była [...] – i to ona została wskazana jako właściciel we wniosku wywłaszczeniowym, z adnotacją że właścicielka zmarła a jej następcy prawni nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej. Art. 20 ustawy przewidywał, że jeżeli w toku postępowania zgłosi się i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nieujawniona w księdze wieczystej, naczelnik powiatu dopuści ją do udziału w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt archiwalnych, zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu rozprawy oraz decyzja z 1974 r. wraz z informacją o złożeniu odszkodowania do depozytu sądowego zostały ogłoszone w formie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń, zgodnie z przepisami ustawy, pomimo tego spadkobiercy zmarłej właścicielki nie przystąpili do postępowania. W odniesieniu do zarzutu pozbawienia strony prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym minister wskazał, że zgodnie z art. 45 kpa - obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji – pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej. Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu na który wywieszono obwieszczenie – w takiej właśnie formie strony były zawiadamiane w niniejszym postępowaniu. Ponadto nawet gdyby uznać zasadność zarzutu pominięcia strony w postępowaniu, uchybienie to można by rozpatrywać w kategoriach wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. następcy prawni dawnej właścicielki nieruchomości: [...] (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Zarzucili Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez poczynienie błędnej, dowolnej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału dowodowego, na skutek czego błędnie przyjęto, że w sprawie poprawnie ustalono krąg stron oraz że decyzja ta nie została skierowana do osoby zmarłej; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 22 i 23 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 25 i 26 kpa w ich ówczesnym brzmieniu, poprzez błędne ustalenie, że przepis ten nie może mieć zastosowania, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do jego zastosowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja zapadła w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak zasadnie wskazał organ, zakres postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest ograniczony wyłącznie do badania decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art 156 § 1 kpa. Samo stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), wobec czego wykładnia przesłanek nieważnościowych nie może mieć charakteru rozszerzającego. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jako przesłankę nieważnościową powołano art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że poprzez rażące naruszenie prawa należy rozumieć sytuację, gdzie treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, która to sprzeczność nie jest rezultatem wykładni prawa, ale powstaje przez proste zestawienie ze sobą treści decyzji i przepisu, przy czym badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3065/18). Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w trybie nieważnościowym. Ponadto, przesłanka rażącego naruszenia prawa co do zasady dotyczy przepisów prawa materialnego, wzruszeniu ostatecznego aktu z powodów proceduralnych służy bowiem tryb z art. 145 kpa. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w skardze wskazali, że decyzja z [...] września 1977 r. została wydana w stosunku do osoby zmarłej, co zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem stanowi rażące naruszenie prawa. Istotnie, stanowisko takie zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie jest powszechnie akceptowane. Przy ocenie decyzji z 1977 r. niezbędne jest zatem ustalenie, czy mamy do czynienia z taką sytuacją. Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności należy wskazać, że przepisy ustawy pozwalały na prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Świadczy o tym treść przepisów: art. 6 ust. 4 (obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane), art. 16 ust. 2 pkt 6 (we wniosku o wywłaszczenie należy wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli jest znane, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można ustalić) i art. 20 (jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów organ dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela). Z kolei art. 23 ust. 1 ustawy wymieniając obligatoryjne elementy składowe decyzji wywłaszczeniowej wskazuje na konieczność dokładnego określenia przedmiotu wywłaszczenia (art. 23 ust. 1 pkt 1), ale nie wymaga przy tym oznaczenia osoby właściciela. Użycie w treści normatywnej decyzji sformułowania "wywłaszczenie na rzecz Państwa nieruchomości o pow. Łącz. [...] zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW Nr [...] jako własność [...]" nie jest zatem równoznaczne z wydaniem decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a ma na celu jedynie precyzyjne oznaczenie nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3554/18). Przepis art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy nakładał na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązek wskazania we wniosku osoby właściciela i jego adresu, jeżeli jest znany, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim ujawniony w księdze wieczystej właściciel, a osoby właściciela nie można ustalić. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o wszczęciu postępowania naczelnik powiatu miał obowiązek zawiadomić za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach ograniczone prawa rzeczowe. Stosownie do ust. 2 cyt. przepisu osoby zainteresowane, których miejsce pobytu jest nieznane, zawiadamiane były za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy. Art. 19 ust. 2 ustawy przewidywał, że o miejscu i terminie rozprawy zawiadamia się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których naczelnik powiatu powziął wiadomość z akt sprawy. Przepis art. 17 ust. 2 miał odpowiednie zastosowanie. Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie zarówno do zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i o terminie rozprawy zastosowano tryb z art. 17 ust. 2. Niekwestionowaną okolicznością jest fakt, że na etapie postępowania zwykłego tak wnioskodawca jak i organ wywłaszczeniowy posiadali informację o śmierci [...]. W takiej sytuacji niewątpliwie można zakładać obowiązek podjęcia przez wnioskodawcę działań w celu ustalenia jej spadkobierców, bądź wykazania, że osób tych nie można ustalić i w takim przypadku ustalenia posiadacza nieruchomości. Także organ w razie wykazania, że spadkobierców nie można ustalić zobowiązany był zawiadomić posiadacza nieruchomości w trybie art. 17 ust. 1 ustawy. Są to jednak obowiązki o charakterze procesowym, których waga dla postępowania nadzwyczajnego musi być oceniana przez pryzmat przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że co do zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Wprawdzie stwierdzenie nieważności z powodów proceduralnych nie jest wykluczone, to jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, innymi słowy – musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić. Podstawowe znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II GSK 847/14). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że ewentualne naruszenie obowiązków związanych z ustaleniem stron postępowania nie przełożyło się na wydanie decyzji sprzecznej z wymogami prawa, jak bowiem wskazano wyżej zindywidualizowanie osoby właściciela wywłaszczanej nieruchomości nie było elementem obligatoryjnym decyzji wywłaszczeniowej. Nie można również pominąć, że jak wynika z akt sprawy, postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z [...] października 1976 r. sygn. akt [...] stwierdzono nabycie spadku po [...]. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 29 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), właściciel nieruchomości był zobowiązany ujawnić swoje prawo w księdze wieczystej, czego spadkobiercy właścicielki ujawnionej w księdze wieczystej nie dopełnili, gdyż z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] z [...] listopada 1976 r. wynika, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości nadal jest [...]. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy, decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać wymienienie (imię i nazwisko) osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Jak wynika z art. 23 w zw. z art. 20 ustawy, jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania należało wskazać właściciela nieruchomości lub osobę, która zgłosiła się w toku postępowania i nie będąc ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel, udowodniła swoje prawo własności do nieruchomości (wobec czego została dopuszczona w charakterze strony do postępowania), jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. Należy jednak zauważyć, że jak już wskazano powyżej, na podstawie przepisów ustawy możliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego także w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a w takim przypadku imienne wskazanie osoby uprawnionej do odszkodowania nie było możliwe. Oczywistym jednak było, że w sytuacji śmierci właściciela doszło do przejścia jego uprawnień na spadkobierców. Ich krąg mógł nie być znany organowi, ale ich istnienie było niewątpliwe. W decyzji z [...] września 1977 r. osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania zostały ogólnie wskazane jako "nieustaleni spadkobiercy po zmarłej [...]". Praktyka taka jest w orzecznictwie uznawana za dopuszczalną w sytuacji, gdy spadkobiercy nie ujawnili swojego prawa w księdze wieczystej i nie byli znani organowi. W takim bowiem przypadku po wydaniu decyzji spadkobiercy właściciela mogli istotnie odebrać odszkodowanie po wykazaniu swoich praw (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1042/11). Konkludując, w ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie nadzorcze i uznały, że okoliczności wskazywane przez skarżących nie stanowią podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji z [...] września 1977 r. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności nie zastępuje postępowania odwoławczego. Nie ma ona na celu usuwania wszelkich wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia. Tymczasem wady takiej w toku postępowania nadzorczego nie stwierdzono. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).