I SA/Wa 1191/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Monika Sawa Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi I.A. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr WN-I.9531.4.46.2023 w przedmiocie odmowy zmiany orzeczenia o wskazaniu do ulg i uprawnień oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr WN-1.9531.4.46.2023 Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 7 marca 2023 r. nr SCON.ON.722.U/1023/22.2023AG w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej - orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień z dnia 11.01.2023 r. nr U/1023/22. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: I. A. pismem z dnia 20.01.2023 r. wniosła, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) pismo zatytułowane Skarga na niewykonanie wyroku. Wskazany przez wnioskodawczynię przepis prawa dotyczy niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zapadłego przed sądem administracyjnym, co w sprawie I. A. nie miało miejsca. Wnioskodawczyni nie legitymuje się takim wyrokiem, a stawiany przez wnioskodawczynię zarzut dotyczy niewykonania przez Miejski Zespół w [...] wyroku sądu cywilnego, tj. Sądu Rejonowego dla [...], VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., sygn. [...] jest bezzasadny. Wyrok Sądu Rejonowego dla [...], VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. dotyczył postępowania odwoławczego od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu w [...] z dnia 18.12.2020 r. W treści pisma wnioskodawczyni domaga się natomiast weryfikacji orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień w trybie art. 155 k.p.a. W związku z powyższym Miejski Zespół w [...] przyjął, że pismo pod nazwą Skarga na niewykonanie wyroku stanowi w istocie wniosek o zmianę decyzji ostatecznej - orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień wydanego w dniu 11.01.2023r., nr U/1023/22 w zakresie wskazania dotyczącego punktu 9 orzeczenia, w trybie art. 155 k.p.a., spełniania przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 988, z późn. zm.) - na spełnia. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] rozpatrzył ww. wniosek i wydał w dniu 7.03.2023 r. decyzję, w której orzekł o odmowie zmiany decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono fakt, iż zmiana o którą wnosi wnioskująca doprowadziłaby bowiem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i podjęcia nowego rozstrzygnięcia w orzeczeniu o wskazaniach do ulg i uprawnień z dnia 11.01.2023 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. A.. Organ II instancji rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r., poz. 857) przy orzekaniu o wskazaniach do ulg i uprawnień bierze się pod uwagę: - orzeczenie o inwalidztwie lub niezdolności do pracy wydane na podstawie odrębnych przepisów oraz posiadaną dokumentację medyczną mogącą mieć wpływ na określanie wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, oraz zakresu i rodzaju ograniczeń uprawniających do ulg i uprawnień; - ocenę aktualnego stanu zdrowia wystawioną przez lekarza - członka powiatowego zespołu; - zakres i rodzaj ograniczeń spowodowany naruszoną sprawnością organizmu. Przy ocenie konieczności korzystania przez osobę zainteresowaną z ulg i uprawnień bierze się pod uwagę, czy naruszenie sprawności organizmu stanowi utrudnienie w funkcjonowaniu osoby, które uzasadnia korzystanie z odpowiedniego zakresu i rodzaju ulg i uprawnień przysługujących na podstawie odrębnych przepisów - § 5 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Powyższe przesłanki zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu w dniu 11.01.2023 r. orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień. Od przedmiotowego orzeczenia zgodnie z przepisami prawa nie przysługiwało odwołanie. Wyrok Sądu z dnia [...] r., sygn. akt [...], na który powołuje się odwołująca ustalał znaczny stopień niepełnosprawności i wskazania dotyczące 7 i 9 punktu wskazań orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które było wydane na czas określony do dnia 30.10.2022 r. Na dzień wydania orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień, tj. 11.01.2023 r. ww. orzeczenie Sądu nie stanowiło podstaw do przyznania uprawnień dla wnioskodawczyni. Zgodnie z art. 5a ust. 1-2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wnioskodawczyni legitymowała się orzeczeniem ZUS z dnia 27.07.2021 r. o całkowitej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji do dnia 31.07.2024 r., co stanowiło podstawę do określenia stopnia niepełnosprawności dla celów korzystania z ulg i uprawnień. Mając na uwadze powyższe brak jest zdaniem organu odwoławczego podstaw do stawiania zarzutu, jakoby Miejski Zespół w [...] nie respektował prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Lekarz - członek Miejskiego Zespołu w [...] w dacie orzekania nie był zobowiązany do wypełnienia jakichkolwiek obowiązków narzuconych prawomocnym wyrokiem Sądu, który odnosił się do orzeczenia, które już wygasło. Brak jest uregulowań prawnych, które takie obowiązki nakładałby na lekarza członka wydającego orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień. Miejski Zespół w [...] wydając przedmiotowe orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień stwierdził, iż wnioskodawczyni nie spełnia kryterium przyznania wskazania dotyczącego pkt 9 orzeczenia - spełniania przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym {Dz. U. z 2022 r., poz. 988, z późn. zm.). Organ II instancji wyjaśnił, że w skardze brak jest argumentów, które pozwalałyby uznać, że zaistniała przesłanka - konieczna do spełnienia celem zmiany ostatecznej decyzji - w postaci interesu strony. Słuszny interes strony to nie interes uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego z wolą strony, ale interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień z dnia 11.01.2023 r. zostało wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i brak jest podstaw do jego wzruszenia w trybie art. 155 k.p.a. Według lekarza - członka Miejskiego Zespołu w [...], w związku z ograniczeniami wynikającymi z choroby zasadniczej, osoba orzekana na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa nie spełnia przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.). Wojewódzki Zespół wyjaśnił, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Wojewódzki Zespół w [...] jest świadomy, iż zmiana orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień umożliwiałaby I. A. otrzymanie karty parkingowej, jednakże wydanie takiego orzeczenia byłoby niezgodne z przepisami prawa, gdyż prowadzi to do zmiany merytorycznej orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień z dnia 11.01.2023 r. wydanego przez Miejski Zespół w [...]. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. A. zarzucając jej naruszenie art. 136k.p.a, art. 365 k.p.a, Skarżąca wniosła o stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 11 stycznia 2023r. w zakresie pkt 9. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie lekarza neurologa dr med. M. B. z dnia 30.09.2022 r., która od roku 2016 leczy skarżącą i które jest oceną stanu jej zdrowia ze wskazaniem na trudności w samodzielnym chodzeniu. W posiadaniu zespołu orzekającego znajdują się opinie biegłych lekarzy powołanych przez Sąd Rejonowy dla [...] VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie sygn. akt [...], których opinia określała spełnianie przez skarżącą przesłanek określonych w art. 8 ust.3a pkt1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Wyrok Sądu Rejonowego dla [...] VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych ustalał wskazania dotyczące 9 pkt. I i dotyczył zaskarżonego orzeczenia z dnia 30 października 2020 r. wydanego na okres 2 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu podtrzymał wniesioną przez skarżącą skargę zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 ust.3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. -Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że na dzień wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień wyrok Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. sygn.. akt [...] (ustalającego, że I. A. spełnia przesłanki określone w art. 8 ust. 3a pkt 1 ww. ustawy nie stanowiło podstaw do przyznania uprawnień skarżącej, w sytuacji gdy w dacie wnioskowania (3.10.2022 r.) skarżąca spełniała przesłanki określone w ww. przepisie, zaś organ rozpoznał sprawę skarżącej z rażącym uchybieniem terminu, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, 77 par. 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, załatwienie sprawy w sposób lakoniczny, z brakiem uwzględnienia jakiegokolwiek interesu społecznego, a zwłaszcza słusznego interesu skarżącej i nie wyczerpanie inicjatywy dowodowej polegającej na niezwłocznym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego będącego w posiadania organu, w sytuacji gdy te powinności ciążyły na organie wydającym decyzję, - art. 35 par. 1, par. 2 i par. 3 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy skarżącej w sposób przewlekły, z rażącym uchybieniem terminów określonych w tych przepisach i brak wykazania inicjatywy niezwłocznego załatwienia sprawy oraz niezwłocznego wezwania skarżącej do przedstawienia dowodów niezbędnych do rozpoznania sprawy i wydanie decyzji merytorycznej po upływie ponad 90 dni od daty złożenia przez skarżącą wniosku z dnia 3 października 2022 r. w sytuacji gdy sprawa skarżącej nie wymagała postępowania wyjaśniającego trwającego ponad 90 dni a tym bardziej nie stanowiła kategorii spraw o szczególnym skomplikowaniu, o których mowa w art. 35 par. 3 k.p.a., - art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji gdy organ winien był na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżona decyzję uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy, ewentualnie na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a. uchylić zaskarżona decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie zasadności uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne prowadzono w trybie art. 155 k.p.a. Natomiast postępowania określone w art. 154 k.p.a. i w art. 155 k.p.a. obejmują przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne k.p.a.). Przepisy powyższe otwierają zatem możliwość weryfikacji decyzji, pozwalając organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Tym samym dopuszczają ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości tych decyzji - patrz wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. II OSK 533/16. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA, art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie - patrz wyroki NSA: z 21 grudnia 2022 r. II OSK 2293/21, z 15 lutego 2018 r. II OSK 1809/17. Z powołanego przepisu art. 155 k.p.a. wynika zatem, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (porównaj wyroki NSA: z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, z 27 czerwca 2019 r. I OSK 833/18). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż orzeczeniem z dnia 11 stycznia 2023 r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzekł m.in. o nie spełnieniu przez skarżącą przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym dotyczący ulg i uprawnień. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2023 r. I. A. wystąpiła o zmianę powyższego orzeczenia w trybie art. 155 k.p.a. poprzez przyznanie jej uprawnień i ulg określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Według skarżącej złożenie wniosku o zmianę kwestionowanej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stało się konieczne w związku ze stwierdzeniem w kwestionowanym orzeczeniu, że nie spełnia ona przesłanek do zastosowania tego przepisu, gdy tymczasem z wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. wynika, że skarżąca spełnia te przesłanki. Jak zasadnie jednak uznały organy orzekające przy ocenie konieczności korzystania przez osobę zainteresowaną z ulg i uprawnień bierze się pod uwagę, czy naruszenie sprawności organizmu stanowi utrudnienie w funkcjonowaniu osoby, które uzasadnia korzystanie z odpowiedniego zakresu i rodzaju ulg i uprawnień przysługujących na podstawie odrębnych przepisów. Powyższe przesłanki zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu w dniu 11.01.2023 r. orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień. Od przedmiotowego orzeczenia zgodnie z przepisami prawa nie przysługiwało odwołanie. Wyrok Sądu z dnia 2.06.2022 r., sygn. akt [...] natomiast, na który powołuje się skarżąca, ustalał znaczny stopień niepełnosprawności i wskazania dotyczące 7 i 9 punktu wskazań orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które było wydane na czas określony do dnia 30.10.2022 r. Jak zasadnie podniósł organ II instancji, na dzień wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień, tj. 11.01.2023r. ww. orzeczenie Sądu nie stanowiło podstaw do przyznania uprawnień dla wnioskodawczyni. Zgodnie z art. 5a ust. 1-2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wnioskodawczyni legitymowała się orzeczeniem ZUS z dnia 27.07.2021 r. o całkowitej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji do dnia 31.07.2024 r., co stanowiło podstawę do określenia stopnia niepełnosprawności dla celów korzystania z ulg i uprawnień. Skarżąca składając wniosek o zmianę kwestionowanego orzeczenia zmierza w istocie do ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie przyznania jej uprawnień i ulg, co jest niedopuszczalne w trybie art. 155 k.p.a. Podstawą do nie przyznania skarżącej uprawnień i ulg było orzeczenie lekarza - członka Miejskiego Zespołu w [...], w związku z ograniczeniami wynikającymi z choroby zasadniczej, według którego skarżąca na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa nie spełnia przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Zatem, żeby dokonać zmiany w zakresie odmowy przyznania skarżącej uprawnień i ulg konieczne byłoby wydanie w tym zakresie kolejnego orzeczenia lekarza orzecznika, co w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe, gdyż jak wskazano wyżej organ w tym trybie musi orzekać w takim samym stanie faktycznym i prawnym, na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego. W trybie art. 155 k.p.a. organ administracyjny nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego zmierzającego do zmiany orzeczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może być bowiem traktowane jako kolejny etap postępowania zwykłego. Stanowiłoby to wykroczenie poza przedmiot postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty są chybione. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.