I SA/Wa 1192/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi B. J. oraz T. i K. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie przejścia nieruchomości z mocy prawa na własność gminy oddala skargę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. J. oraz T. i K. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), przez Gminę T., własności nieruchomości położonej w T., zajętej pod część ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], utrzymał tę decyzję w mocy. Z ustaleń organów administracji wynika, że B. J. oraz T. i K. G. wnioskiem z dnia [...] września 2003 r. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie przejścia z mocy prawa na własność Gminy T. działki oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], zajętej pod część ul. [...] w T. Na podstawie materiałów zebranych w toku postępowania administracyjnego Wojewoda [...] ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła drogi publicznej, gdyż nie miała nadanej żadnej z kategorii dróg publicznych. Podstawową zaś cechą drogi publicznej, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) jest zaliczenie drogi powszechnie dostępnej do jednej z ustawowych kategorii dróg: krajowej, wojewódzkiej, gminnej, lokalnej miejskiej i zakładowej. Jeżeli zatem droga powszechnie dostępna nie została zaliczona najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r. do jednej z kategorii, to zgodnie z art. 11 powołanej ustawy była traktowana jako droga wewnętrzna. W tych warunkach nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] B. J. oraz T. i K. G. podnieśli, że organ pierwszej instancji dokonał interpretacji prawa na niekorzyść obywatela. Zdaniem odwołujących się decydujące znaczenie dla przejścia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w trybie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma faktyczne zajęcie nieruchomości pod drogę, a nie deklaratoryjna uchwała Rady Gminy. Odwołujący się wskazują, iż w powołanym przepisie mowa jest o zajęciu nieruchomości pod drogi publiczne a nie o zaliczeniu jej do którejś z kategorii dróg publicznych. Minister Infrastruktury nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przedmiotowa nieruchomość, jak wynika z akt sprawy, nie była zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż droga nie była zaliczona do żadnej z kategorii dróg wskazanych w art. 2 tej ustawy. Minister Infrastruktury wskazał, że zaliczenie przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych nastąpiło dopiero na podstawie uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...], czyli już po 31 grudnia 1998 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. J. oraz T. i K. G. zarzucając naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 7, art. 8, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 77 Kpa. W uzasadnieniu skargi oprócz powtórzenia zarzutów powołanych w odwołaniu podniesiono, że w przedmiotowej sprawie istotne znacznie ma fakt odebrania przedmiotowej nieruchomości w latach siedemdziesiątych pod rządami ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm.), według której drogą publiczną była droga, z której wszyscy mogą korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem na równych prawach. W dalszej części skargi zarzucono, że tak organ pierwszej jak i drugiej instancji nie zbadały, czy ulica [...] nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych w trybie ustawy o drogach publicznych z dnia 29 marca 1962 r. Skarżący wskazują również że Minister Infrastruktury nie odniósł się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów i bezkrytycznie podzielił argumentację organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek przejścia prawa własności. Są nimi: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego tą nieruchomością. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i w jej unormowaniach poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych - bo z taką mamy do czynienia w sprawie niniejszej - następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). Drogi natomiast nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc niemające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Powyższe oznacza, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w treści art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Przedmiotowa działka nr [...], jak wynika z przeprowadzonego postępowania, nie spełniała warunków do uznania jej za drogę publiczną w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, ponieważ według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. nie została zaliczona, w odpowiednim trybie, do jednej z kategorii dróg. Skarżący natomiast uważają, że sama okoliczność powszechnego korzystania z nieruchomości jako drogi przesądza o jej publicznym charakterze, co uzasadniałoby w jej przekonaniu - stwierdzenie przejścia własności nieruchomości na Gminę T. Przekonanie to jest błędne, bowiem ustawodawca w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odwołał się do przesłanek prawnomaterialnych, a nie faktycznych. Oznacza to, że nie faktyczny, a prawny stan drogi pod działką nr [...] przesądza o nabyciu z mocy prawa przez gminę własności tej działki. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że zaliczenie ulicy [...] do kategorii dróg publicznych nastąpiło dopiero powołaną uchwałą Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 2000 r., a więc już po dniu 31 grudnia 1998 r. W związku z powyższym, z uwagi na niezaliczenie jej przed dniem 1 stycznia 1999 r. w sposób przewidziany w ustawie o drogach publicznych do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, droga ta nie mogła zostać uznana za istniejącą w omawianym dniu drogę publiczną. Niespełnienie materialnoprawnych przesłanek określonych w cytowanym art. 73 ust. 1, stanowić mogło tylko podstawę do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez Gminę T. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.