I SA/Wa 1192/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Gminy Miasta P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...] w sprawie nabycia przez Miasto P. z mocy prawa własności nieruchomości położonych w P., oznaczonej w ew. gruntów obręb [...] z ark. [...] jako działka nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 1993 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Miasto P. opisanej nieruchomości. Na podstawie decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...] wygasło prawo użytkowania przez Uniwersytet [...] nieruchomości położonej w P. przy zbiegu ulic [...] i [...] (obecnie [...]). Spowodowało to, że dziale II księgi wieczystej nr [...] wpisano własność na rzecz Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] czerwca 1998 r. nr [...] stwierdziło, że decyzja z [...] lipca 1976 r. w części dotyczącej lokali nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajdujących się w zabudowanej nieruchomości przy ul [...] oraz lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdziło nieważność tej decyzji w pozostałej części. Rektor Uniwersytetu im. [...] w P. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. podnosząc, że przedmiotowa działka wchodziła w skład nieruchomości, którą Uniwersytet w 1921 r. nabył od osoby fizycznej, co zostało następnie uwidocznione w księdze wieczystej nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta P. wskazując na naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. Prezydent podniósł, iż w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne w stosunku do skomunalizowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], bowiem ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich. Zarzucił też, że decyzja komunalizacyjna godzi w interes prawny właścicieli lokali, bowiem organ nie poinformował ich o toczącym się postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z [...] czerwca 2008 r. nr [...]. W sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę, który skomunalizował wymienioną nieruchomość, która według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. nie była własnością Skarbu Państwa. Stało się to za sprawą wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., w której stwierdzono, że w części dotyczącej lokali nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [....] oraz lokalu nr [...] przy u. [...] decyzja z [...] lipca 1976 r. (będąca podstawą uznania, że tytuł własności nieruchomości przysługiwał Skarbowi Państwa) została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzono jej nieważność. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje wówczas przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania aktu, którego nieważność stwierdzono. Skutek prawny jest nieodwracalny, gdy ani przepisy prawa materialnego ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. Ustosunkowując się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że wymienione lokale znajdujące się w zabudowanej nieruchomości zostały przez Skarb Państwa sprzedane wraz z odpowiednimi udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu przed datą komunalizacji mienia z mocy prawa, tj. przed dniem 27 maja 1990 r., na podstawie aktów notarialnych z 20 września 1978 r., 16 grudnia 1977 r., 8 maja 1990 r., 8 listopada 1977 r., 22 maja 1977 r. i 24 maja 1990 r. Dlatego też chybiony jest pogląd, że Minister powinien stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali wydana została z naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Decyzja z [...] lipca 1976 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego z wyjątkiem części dotyczących sprzedanych lokali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednoznacznie wskazało, że w części dotyczącej wymienionych lokali decyzja z [...] lipca 1976 r. została wydana z naruszeniem prawa, natomiast w pozostałej części stwierdziło jej nieważność. Właściciele lokali nie zostali powiadomieniu o toczącym się postępowaniu, bowiem decyzja komunalizacyjna z [...] stycznia 1993 r. nie dotyczyła tych lokali, z uwagi na fakt wyłączenia ich z komunalizacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta P. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] czerwca 2008 r. nr [...] zarzucając jej naruszenie art. 7, 77, 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 2 k.p.a. Skarżący w uzasadnieniu podniósł, że w sprawie wadliwie ustalono, że nieruchomość gruntowa nie jest obciążona prawami osób trzecich oraz, że zaskarżone decyzje nie będą miały wpływu na naruszenie praw właścicieli lokali. Nie można nie brać pod uwagę istnienia nieruchomości lokalowych (w skład których wchodzą wyodrębniony lokal oraz prawo z nim związane obciążające grunt – użytkowanie wieczyste) powstałych w okresie, gdy tabularnym właścicielem nieruchomości były Skarb Państwa i samorząd. Ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego jest pośrednim skutkiem decyzji komunalizacyjnej. Przepis art. 156 k.p.a. rozciąga się na wszelkie skutki prawne wywołane decyzją administracyjną. Prawo użytkowania wieczystego jest instytucją prawa cywilnego wywołującą skutki prawne w sferze tego prawa. Skutki te nie mogą być odwrócone przez orzeczenie administracyjne. Istnieje jedynie cywilnoprawna możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. W rozpatrywanej sprawie jest oczywiste, że skutek prawny w postaci odpłatnego zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie może być zniesiony mocą orzeczenia organu administracji i z tej przyczyny należy uznać, że w sprawie tej wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Za odmową stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z [...] stycznia 1993 r. przemawia również fakt, że zaskarżona decyzja doprowadzi do wykreowania stanu niezgodnego z prawem. Powstanie bowiem sytuacja, w której nieruchomość obciążona prawem użytkowania wieczystego stanie się własnością podmiotu innego niż Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego, co na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego jest niedopuszczalne. Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji godzi w interes prawny właścicieli lokali. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako zasadna została uwzględniona. W sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 28 i 156 § 2 k.p.a. i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy na wstępie zauważyć, że rozpoznając ponownie sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie odniósł się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, iż wobec zbycia części lokali znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Organ nie rozważył też, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w całości powstanie stan, w którym nieruchomość obciążona użytkowaniem wieczystym stanie się własnością podmiotu innego niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Kodeks cywilny takiej możliwości nie przewiduje. Artykuł 232 § 1 k.c. przewiduje ustanowienie użytkowania wieczystego wyłącznie na gruntach Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego też w ponownym postępowaniu konieczne będzie rozważenie, czy decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne i czy możliwa na gruncie obowiązującego prawa jest sytuacja, w której dochodzi do przywrócenia własności podmiotowi innemu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w takim stanie prawnym nieruchomości, że jest ona już w określonym zakresie w użytkowaniu wieczystym osób trzecich chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Artykuł 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów zgłoszonych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo a także obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sad jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. i z [...] czerwca 2009 r. wydane zostały także z naruszeniem art. 28 k.p.a., który stanowi, ze stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd podziela stanowisko, że w zasadzie stronami postępowania komunalizacyjnego są właściwa gmina i Skarb Państwa. Jednak w tej sprawie ze względu na związany ze stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej skutek w postaci ewentualnego przejścia prawa własności nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub gmina, udział użytkowników wieczystych był konieczny. Sąd zauważa też, że w przedstawionych aktach sprawy nie ma dokumentu wskazującego, że Uniwersytet im. [...] w P. był właścicielem tej nieruchomości. Informacja, że Uniwersytet nabył nieruchomość od osób fizycznych w 1921 r. nie jest wystarczająca do ustalenia, że przysługuje mu uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ponownym postępowaniu konieczne będzie uzupełnienie dokumentów w tym zakresie w celu bezspornego ustalenia, że wnioskodawca był legitymowany do zgłoszenia tego żądania. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.