I SA/Wa 1193/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr KO A/5140/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 24 października 2022 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 kwietnia 2023 r., nr KO A/5140/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej też jako Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej też jako Wójt) z dnia 24 października 2022 r., nr [...] o odmowie przyznania dodatku węglowego R. D. Jak wynika z akt sprawy o przyznanie dodatku węglowego R. D. (dalej też jako Skarżąca) zwróciła się do Wójta pismem złożonym w dniu 23 sierpnia 2022 r. Decyzją z dnia 24 października 2022 r. Wójt odmówił Skarżącej świadczenia argumentując, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piec kuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576). Tymczasem na podstawie danych zawartych we wniosku oraz danych z Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków Wójt ustalił, że źródło ogrzewania wykorzystywane w domu Skarżącej to kocioł na drewno kawałkowe. W odwołaniu Skarżąca podniosła, że drewnem kawałkowym opalała wyłącznie na początku sezonu grzewczego 2021/2022 z przyczyn ekonomicznych. Natomiast po wykorzystaniu tego paliwa była zmuszona do nabycia na aktualny sezon grzewczy węgla kamiennego. Do odwołania Skarżąca dołączyła faktury potwierdzające nabycie węgla. Kolegium decyzją powołaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję Wójta. W uzasadnieniu wyjaśniło, że w myśl art. 2 ust. 15 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27 a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Jak zauważyło Kolegium w deklaracji wypełnionej dnia 10 maja 2022 r. – formularz A dotyczący budynków i lokali mieszkalnych, wskazano jako źródło ciepła kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa, przy czym jako rodzaj paliwa wskazano drewno kawałkowe. W ocenie SKO w świetle przepisów powołanych w uzasadnieniu i w uzasadnieniu decyzji Wójta bezsporne jest, że dodatek węglowy nie może być przyznany wnioskodawcy deklarującemu drewno kawałkowe jako rodzaj paliwa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium: 1. utrzymanie w mocy błędnej decyzji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przedstawiony we wniesionym odwołaniu oraz nierzetelną weryfikację materiału dowodowego, z którego bezspornie wynika, że korzysta ze źródła ciepła, który uprawnia do otrzymania dodatku węglowego. Organ naruszył zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, które to nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. 2. znaczne przekroczenie terminów wynikających z art. 35 Kodeksu postępowania Administracyjnego, prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. 3. brak zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającego ją aktu. W uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawy o tożsamym w zasadzie stanie faktycznym były już w analogicznym stanie prawnym rozstrzygane przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne. W związku z tym argumentacja zaprezentowana poniżej będzie zbliżona do tej jaka pojawiła się m. in w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2023 r., III SA/Kr 1879/22, z dnia 30 maja 2023 r., III SA/Kr 196/23 i z dnia 19 lipca 2023 r., III SA/Kr 204/23, czy WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2023 r., III SA/Gd 388/23). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o dodatku węglowym, a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym urządzenie grzewcze, w którym spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 powołanego aktu prawnego, węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Ustalenie zatem w toku sprawy, że w budynku zainstalowany jest kocioł na paliwo stałe, którym jest inny rodzaj biomasy istotnie wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Okoliczność ta nie została jednak – w ocenie Sądu – w należyty sposób ustalona w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Organy obu instancji, bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego uznały bowiem, że jeżeli wymienione w art. 2 ust. 3 u.d.w. paliwo stałe, które spalane jest w głównym źródle ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego. W ten sposób organy ustaliły zatem jedynie fakty, które zostały ujawnione w centralnej ewidencji emisyjności budynków we wskazanej w art. 2 ust. 1 u.d.w. dacie, to jest w dniu 11 sierpnia 2022 r. Mając na uwadze, że w złożonym wniosku o przyznanie dodatku węglowego Skarżąca będąc świadoma odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń wskazała, że ogrzewa gospodarstwo domowe kotłem na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w. (pkt 3 wniosku), poczynione przez organy ustalenie należy uznać za niewystarczające dla dokonania oceny wniosku Skarżącej. Wobec sprzeczności pomiędzy treścią oświadczenia Skarżącej, a treścią ujawnioną pierwotnie w centralnej ewidencji emisyjności budynków zaistniały bowiem wątpliwości co do faktycznego paliwa, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącej. Tym bardziej, że wraz z odwołaniem Skarżąca przedstawiła dokumenty potwierdzające zakup węgla, który miał być stosowany w kotle, stanowiącego paliwo określone w art. 2 ust. 3 u.d.w. Wątpliwości te powinny być w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte jako mające charakter istotny w świetle treści art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.d.w. Przyjęcie odmiennej koncepcji – takiej jak zaproponowały organy – prowadzi do błędnej wykładni art. 2 ust. 1 u.d.w., której rezultaty sprzeczne są z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem. Powoduje to, że wskazana w powołanym przepisie data, to jest 11 sierpnia 2022 r., stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji paliwa stosowanego w źródle ogrzewania danego gospodarstwa domowego poprzez sprawdzenie jaki rodzaj paliwa figurował w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Taki sposób interpretacji wskazanego przepisu należy zaś uznać za błędny. Z literalnego brzmienia art. 2 ust. 1 u.d.w., przede wszystkim nie wynika bowiem powiązanie go z art. 2 ust. 15 u.d.w. w ten sposób, że dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacja wniosku o dodatek węglowy, o której mowa w tym przepisie, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania paliwa stosowanego w głównym źródle ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, musi i może być dokonywana przez organ jedynie poprzez ustalenie jakiego rodzaju paliwo figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie mieszkanie było lub mogło być ogrzewane przez inny rodzaj paliwa niż to wskazano w ewidencji. Ponadto w przedmiotowej spraw nie uwzględniono, że na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca" doszło do istotnej nowelizacji ustawy o dodatku węglowym, to jest do dodania po art. 2 ustępie 15 u.d.w. do treści tej ustawy ustępów 15a-15e. Zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 20 września 2022 r. Jednocześnie na mocy przepisu o charakterze przejściowym (art. 52 ustawy zmieniającej) doprecyzowano, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na postawie ustawy o dodatku węglowym stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą. Natomiast regulacje zawarte w art. 2 ust. 15f i 15g u.d.w. zostały wprowadzone z dniem 3 listopada 2022 r. na mocy ustawy z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236), której art. 31 ust. 1 stanowi, iż do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzonych na podstawie u.d.w., należy stosować przepisy w nowym brzmieniu. Zatem wszystkie regulacje zawarte w art. 2 ust. 15a-15g obowiązywały w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Ogół powołanych wyżej przepisów pozwala stwierdzić, że zmierzają one do objęcia pomocą finansową w postaci dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, nakazując organom gminy wnikliwe zbadanie sytuacji faktycznej, w tym w zakresie źródeł ciepła rodzaju stosowanych paliw w gospodarstwach domowych i to nie tylko tych, co do których wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego, ale także tych, co do których organ jest w posiadaniu informacji wskazujących na to, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy. Przepisy u.d.w. zobowiązują bowiem organ do ustalenia, np. w drodze wywiadu środowiskowego, rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego w gospodarstwach domowych prowadzonych na terenie gminnym jak również rodzaju paliwa używanego do ogrzewania budynków w tych gospodarstwach (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 marca 2023 r., IV SA/Po 112/23). Mając na uwadze powyższe nowelizacje, stwierdzić więc trzeba, że postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącej o przyznanie dodatku węglowego złożonym 23 sierpnia 2022 r. było już wszczęte, lecz jeszcze nie zakończone zarówno w dniu 20 września 2022 r. jak i w dniu 3 listopada 2022 r. Zatem, Kolegium rozpoznając wniosek Skarżącej miały obowiązek respektować treść art. 2 ust. 15a-15e oraz ust. 15f i 15g ustawy u.d.w. Zgodnie z art. 15a ustawy u.d.w. dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Już z treści wskazanego przepisu wynika więc, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.d.w. może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 2 ust. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma w tym zakresie charakter otwarty. Tym samym brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie rodzaju paliwa stosowanego w źródle ciepła w gospodarstwie domowym Skarżącej jest w ocenie Sądu nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.); dalej powoływanej jako "k.p.a.". Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy nie sprostały wskazanym w art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. obowiązkom. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło bowiem pomimo posiadania przez organ informacji, że stan ujawniony w deklaracji może różnić się od stanu rzeczywistego. Dostrzec też należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organy poinformowały wcześniej stronę stosownie do obowiązku wynikającego z art. 79a ustawy k.p.a. o możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony poprzez wskazanie przesłanek zależnych od strony, które w ocenie organu na dzień wysłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane. Wprowadzone nowelizacją przepisy art. 2 ust. 15b-15e i 15g ustawy u.d.w. w ocenie Sądu potwierdzają, że stanowisko organu zasadzające się na tym, że w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. - nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wymienione wyżej przepisy przewidują bowiem możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem ustalenia lub zweryfikowania okoliczności istotnych dla przyznania dodatku węglowego. W świetle powołanych przepisów art. 7 i art. 77 § k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w. Sąd uznał za nieuprawniony pogląd, jakoby żaden przepis ustawy nie dawał organom uprawnień do badania ewentualnych rozbieżności między wpisami w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., a stanem rzeczywistym. Przeciwnie, ustalenie powyższego stanowiło obowiązek organu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku Skarżącej o przyznanie dodatku węglowego powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni art. 2 ust. 1, ust. 3, ust.15, ust. 15a-15e i ust. 15g u.d.w. oraz ogólnych zasad postępowania dowodowego, a zatem zadaniem organów będzie jednoznaczne ustalenie rodzaju paliwa w źródle ogrzewania gospodarstwa domowego Skarżącej, na podstawie już posiadanych informacji i dokumentów oraz rozważenie przeprowadzenia w sprawie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, bądź innych niezbędnych dowodów. Z powyższych względów, z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 15 u.d.w. oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.