I SA/Wa 1194/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Z.W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, położonej w Gminie P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność E. i Z. W. oraz orzekającą o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Przedmiotowa Nieruchomość została przeznaczona pod budowę autostrady [...] dla odcinka [...] przebiegającego przez województwo [...] - od węzła "[...]" (m. G.) do węzła "[...]" (m. P.) - od km [...] do km [...] decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2008r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowania wywłaszczeniowego w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości, na skutek bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, wyznaczonego przez Wojewodę [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. W piśmie z dnia [...] marca 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, położonej w Gminie P., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność E. i Z. W. oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji Z.W. złożył odwołanie. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008r. Nr 154, poz. 958 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ zauważył, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) – zwanej dalej specustawą stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości została wydana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Tym samym spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość udzielenia wnioskowanego zezwolenia . Organ podał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku z dnia [...] marca 2009 r. wskazał, że w dniu [...] marca 2009 r. ogłoszone zostały przetargi mające na celu wyłonienie spółki, z którą zostanie zawarta umowa o budowę i eksploatację autostrady [...] na odcinku [...]. Autostrada [...] z [...] do [...] podzielona został na pięć odcinków. Podpisanie umów z wykonawcami planowane jest na wrzesień 2009 r. Inwestor wskazał ponadto, iż cała inwestycja została zaplanowana do realizacji w latach 2009-2012 r. W uzasadnieniu podkreślono również, iż wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, jest niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Brak prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, w tym do przedmiotowej działki, uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym rozpoczęcie robót budowlanych, ponieważ inwestor zobowiązany jest wykazać prawo do dysponowania terenem dla całości inwestycji. Zdaniem Ministra, w niniejszej konieczność dysponowania przedmiotową nieruchomością została przekonywająco uzasadniona we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. W powyższej sprawie został zgromadzony stosowny materiał dowodowy, który wskazuje na konieczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości w celu umożliwienia prowadzenia kolejnych etapów inwestycji drogowej. Natomiast uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych i wykorzystanie przyznanych środków finansowych na ten cel. Minister wskazał, że zaskarżonej decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 2 specustawy decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.). Organ wskazał, że wobec braku porozumienia z E. i Z. W. w zakresie warunków nabycia udziału we własności przedmiotowej nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Proces wywłaszczeniowy jest długotrwały, trudno przewidzieć termin jego zakończenia, a zatem wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Z.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że na terenie jego posesji prowadzona jest działalność gospodarcza. Skarżący prowadzi mechanikę samochodową, a syn i synowa skup złomu metali kolorowych. Charakter tej działalności wymaga swobodnego dostępu do drogi, takiego aby samochody osobowe, dostawcze i ciężarowe mogły swobodnie wjeżdżać i wyjeżdżać z posesji. W ocenie skarżącego częściowy wykup działki i przeniesienie bramy wjazdowej w inne miejsce uniemożliwi wjazd i możliwość wykonywania manewrów przez duże pojazdy, co spowoduje utratę większości klientów. W związku z powyższym taka decyzja zagraża egzystencji dwóch firm i doprowadzi do utraty dochodów przez dwa gospodarstwa domowe skarżącego i jego syna (w sumie 6 dorosłych osób). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z dnia [...] września 2010 r. skarżący Z.W. oraz uczestnik postępowania E.W. wskazali, że wycena działki nr [...] dokonana przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] jest nieadekwatna do rzeczywistości. Wobec tego Z.W. oraz E.W. zarzucili Wojewodzie naruszenie art. 17 specustawy; naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa; naruszenie art. 8 Kpa. W uzasadnieniu wskazali, że przesłanka dotycząca "uzasadnionego przypadku" wskazana w art. 17 specustawy nie została przez organy administracji udowodniona w sposób przewidziany przepisami Kpa. Zdaniem Z. i E. W. twierdzenia Wojewody, że wydanie zezwolenia daje możliwość planowego rozpoczęcia inwestycji oraz daje możliwość ubiegania się przez inwestora o pozwolenie budowlane oraz ogłoszenia przetargu na wykonawstwo robót budowlanych, a także że zezwolenie jest niezbędne do przyśpieszenia procesu budowy dróg i nadrobienia zaległości w budowie dróg krajowych między Polską, a większością krajów europejskich są z pewnością słuszne, ale uzasadniają one jedynie celowość prowadzenia tego rodzaju inwestycji. Nie wskazują natomiast z jakiego powodu ta akurat konkretna inwestycja drogowa stanowi przypadek na tyle uzasadniony, że może być ona prowadzona jeszcze przed nabyciem przez Skarb Państwa tytułu własności do gruntu objętego lokalizacją inwestycji. Redakcja art. 17 specustawy wskazuje na jego szczególny charakter polegający na tym, iż może mieć on zastosowanie tylko do niektórych wyjątkowych sytuacji (uzasadnionych). Interpretacja tego przepisu nie może być poddawana wykładni rozszerzającej. W ocenie Z. I E. W. w niniejszej sprawie nie została zrealizowana podstawowa przesłanka do wydania zaskarżonej decyzji jaką jest zaistnienie "uzasadnionego przypadku." ,,Pojęcie "uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w specustawie co oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi administracji swobodę w ocenie, czy taki uzasadniony przypadek ma miejsce. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie odnosi się konkretnie do nieruchomości skarżącego, a Wojewoda posługuje się jedynie ogólnikowymi hasłami w zakresie przyspieszenia budowy dróg oraz streszczeniem przepisów ustaw, na które się powołuje. Wojewoda wskazuje jedynie na okoliczności, które mogą dotyczyć którejkolwiek z działek objętych decyzją o lokalizacji budowy autostrady płatnej [...], na dowolnym jej odcinku. Uzasadnienie nie wskazuje żadnej przesłanki "uzasadnionego przypadku", co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Potrzebę konkretyzacji uzasadnienia decyzji wydawanych na podstawie art. 17 specustawy wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych: Potrzeba zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 17 specustawy musi być indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości. Ponadto wskazana w uzasadnieniu decyzji potrzeba przyspieszenia inwestycji nie stanowi o "uzasadnionym przypadku" w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Powoływanie się na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników drogi nie jest "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 17 ust. 1 specustawy. Nie jest takim przypadkiem fakt, że zwłoka w zajęciu nieruchomości może spowodować przedłużenie zakończenia inwestycji, gdyż to także jest powszechny problem dotyczący wszystkich dróg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie podstawę prawną stanowił art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (zwanej dalej specustawą), w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r., skoro przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego – budowy autostrady [...] dla odcinka [...] przebiegającego przez województwo [...] - od węzła "[...]" do węzła "[...]", (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.). Z przepisu art. 17 specustawy wynika, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z powołanego wyżej przepisu art. 17 wynika więc, że aby organ miał prawną możliwość wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: 1) postępowanie wywłaszczeniowe jest w toku (zostało wszczęte i nie zostało zakończone decyzją ostateczną); 2) wydanie zezwolenia stanowi tzw. "uzasadniony przypadek". Zezwoleniu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 specustawy organ ma obowiązek nadać rygor natychmiastowej wykonalności, o czym świadczy użyty w przepisie ust. 2 art. 17 zwrot "decyzji (...) nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności". Po dokonaniu analizy akt sprawy Sąd stwierdza, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest zgodna z prawem, ponieważ w niniejszej sprawie zostały spełnione wymogi z art. 17 specustawy uzasadniające wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie działki nr [...] o pow. [...] ha. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postępowanie wywłaszczeniowe było wszczęte. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2008 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia otrzymał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] października 2008 r. oraz skarżący za pośrednictwem syna w dniu [...] października 2008 r. W dniu wydania zezwolenia postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało też ostatecznie zakończone, skoro - jak wskazał skarżący w piśmie z dnia [...] września 2010 r. - decyzję wywłaszczeniową Wojewoda [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r. Trafne jest również stanowisko Wojewody [...] i Ministra Infrastruktury, co do tego, że we wniosku z dnia [...] marca 2009 r. o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości GDDKiA w sposób dostateczny uzasadnił i udokumentował konieczność wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Z wniosku wynika bowiem, że w dniu [...] marca 2009 r. ogłoszone zostały przetargi na budowę Autostrady [...] na odcinku [...], a podpisanie umów z wykonawcami planowane jest na wrzesień 2009 r. Na potwierdzenie swej argumentacji pełnomocnik GDDKiA złożył na rozprawie kopię umowy zawartej z wykonawcą Konsorcjum firm: B.-D. S.A. i F.-A. S.A., na mocy której wykonawca zobowiązał się do zaprojektowania i wykonania robót budowlanych w zakresie Autostrady [...] od S. do K. oraz kopię dokumentu pod nazwą "[...]", z którego wynika, że zamawiający GDDKiA zobowiązuje się dać wykonawcy prawo dostępu do wszystkich części placu budowy. We wniosku inwestor wskazał również, że przedmiotowa inwestycja zaplanowana jest do realizacji na lata 2009 -2012. Wnioskodawca podał, że wobec niemożności nabycia gruntu na drodze cywilnoprawnej inwestor nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uniemożliwia wystąpienie o wydanie pozwolenia na budowę i uzasadnia wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie gruntu. Wnioskodawca zwrócił uwagę na duży rozmiar przedmiotowej inwestycji, która obejmuje pięć odcinków, gdzie inwestor skierował wnioski o uzyskanie prawa do terenu na drogę postępowania administracyjnego w stosunku do 531 działek. GDDKiA podniósł, że za koniecznością niezwłocznego zajęcia gruntu przemawiają też względy społeczne i gospodarcze – konieczność poprawy bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, efektywne gospodarowanie publicznymi środkami finansowymi. Wnioskodawca zwrócił uwagę na wynikający ze specustawy cel, tj. uproszczenie przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, przyśpieszenie procesu ich budowy, zwłaszcza dróg szybkiego ruchu i obwodnic miast, co przełoży się na długotrwały rozwój ekonomiczny i cywilizacyjny kraju. Na rozprawie pełnomocnik GDDKiA oświadczył, że nie dochowanie terminów przekazania gruntów wykonawcy powoduje konieczność płacenia kar umownych. Z argumentacji podanej przez GDDKiA wynikają zatem racjonalne argumenty świadczące o konieczności władania przez inwestora gruntem oznaczonym jako działka nr [...] na cele budowlane. Uzyskanie w niniejszej sprawie w czerwcu 2009 r. zezwolenia, o którym mowa w art. 17 specustawy zaopatrzonego w rygor natychmiastowej wykonalności było uzasadnione, skoro już we wrześniu 2009 r. GDDKiA zawarł z wykonawcą umowę o roboty budowlane. Sąd zauważa, że przepis art. 17 specustawy upoważnia wojewodę do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadkach, które są uzasadnione. Wbrew temu co twierdzi skarżący zastosowanie tego trybu pozyskania gruntu pod inwestycję nie odnosi się tylko do przypadków uzasadnionych względami nadzwyczajnymi, wyjątkowymi. Wystarczy, gdy dany przypadek jest uzasadniony. Skoro zatem GDDKiA wskazał, że przedmiotowy grunt jest potrzebny pod kosztowną i rozległą inwestycję liniową o dużym znaczeniu gospodarczym i społecznym, a nie mógł być pozyskany na cele budowlane na mocy porozumienia stron, mimo że zaplanowano już harmonogram działań zmierzających do faktycznej realizacji procesu inwestycyjnego, to należało uznać, że wnioskodawca uzasadnił swój wniosek w sposób pozwalający na wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 17 specustawy. Sąd nie podziela również argumentów Z. i E. W., że uzasadnienie Wojewody [...] zawarte w decyzji dotyczące przesłanki "uzasadnionego przypadku" nie odnosi się konkretnie do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W decyzji tej wskazano, że zezwolenie dotyczy tej nieruchomości. Uszło uwadze stron, że argumentacja przemawiająca za koniecznością udzielenia zezwolenia wiąże się np. z rodzajem i rozmiarem inwestycji, stanem jej realizacji, czynnikami decydującymi i wpływającymi na możliwość jej realizacji, znaczeniem tej inwestycji dla ogółu. Argumentacja dotycząca konkretnej nieruchomości wzmacnia uzasadnienie wniosku o udzielenie zezwolenia wówczas, gdy w ramach danej inwestycji chodzi o zajęcie gruntu, który ma szczególne cechy (np. ze względu na wielkość i stan zagospodarowania działki zachodzi konieczność prowadzenia długotrwałych robót celem przygotowania tego gruntu pod pas drogowy). Wobec tego nie jest wykluczone to, że różne wnioski o wydanie zezwoleń dotyczące jednej inwestycji będą zawierały tożsame uzasadnienia (np. w przypadku sąsiadujących niezabudowanych działek o podobnych cechach). Ustosunkowując się do podnoszonej w skardze kwestii umożliwienia wykupu przez GDDKiA całej działki skarżącego i argumentacji wskazującej na utratę przez ten grunt znaczenia gospodarczego dla jego rodziny Sąd zauważa, że skarżący – w sytuacji odmowy nabycia przez GDDKiA całego gruntu – może wystąpić z roszczeniem do sądu powszechnego o wykup całego gruntu przez inwestora i w tym postępowaniu wskazywać argumenty przemawiające za tym, że pozostała część nieruchomości nie nadaje się na dotychczasowe cele (prowadzenie działalności gospodarczej). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu były tylko i wyłącznie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., a nie ocena zgodności z prawem rozstrzygnięć wydanych w całym procesie inwestycyjnym. Z tego względu znaczenia dla niniejszej sprawy nie miały zarzuty dotyczące nieprawidłowej lokalizacji inwestycji w stosunku do działki nr [...] oraz niezgodnego z prawem i niekorzystnego zaprojektowania w pasie drogowym autostrady [...] elementów infrastruktury drogi. Tego rodzaju zarzuty odnoszą się bowiem do innych spraw administracyjnych (sprawy o wydanie decyzji lokalizacyjnej, sprawy o wydanie pozwolenia na budowę). Poza przedmiot niniejszej sprawy wykracza też zarzut zbyt niskiej wyceny gruntu skarżących, ponieważ odnosi się on do prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...]. Wobec tego zarzut ten może być podnoszony w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości, gdzie Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.