I SA/Wa 1194/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. S. i W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z dniem 01.01.1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania S. S. i W. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości położonej w N., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księga wieczystą KW nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r., współwłasność S. S. i W. S. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 18 listopada 2005 r., S. S. i W. S. wystąpili do Wojewody [...] o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jednostka ewidencyjna [...], zajętej zarówno pod drogę krajową nr [...] S., jak i pod drogę gminną – ul. [...] w N. Wojewoda [...] decyzją z [....] września 2008 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w N., obręb [....], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 pod ul. [...]. Ten sam organ decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości położonej w N., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [....] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [....], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność S. S. i W. S. Od decyzji z [...] lutego 2011 r. S. S. i W. S. wnieśli odwołanie kwestionując ustalenia dotyczące działki nr [....] zawarte w protokole ustalenia przebiegu granic działki do celów ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DZ. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej P. - przesłanki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa, które muszą łącznie wystąpić na dzień 31 grudnia 1998 r. są następujące: - nieruchomość w tej dacie nie może być własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość musi być zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość musi pozostawać we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy zauważył, że z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r., właścicielem działki nr [...] (z której powstały działki nr [...] i nr [...]) byli W. i S. małżonkowie S., a zatem w tym dniu nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Minister zauważył, że w sprawie niniejszej istotne znaczenie ma wyjaśnienie, czy działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., była zajęta pod drogę. Organ odwoławczy wskazał, że z protokołu ustaleń przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków z dnia 1 października 2009 r., nr [...] oraz mapy uzupełniającej wykonanej w celu aktualizacji operatu ewidencji gruntów dotyczącego granicy między działką nr [...], a działką nr [...] (działką drogową) przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 października 2009 r., pod nr [...], wynika, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie została zajęta pod drogę gminną ul. [...]. Zdaniem Ministra, wskazane dokumenty stosownie do treści art. 76 kpa korzystają z mocy dowodowej dokumentów urzędowych stanowiąc dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone, natomiast stanowisko stron nie zostało poparte żadnymi dowodami. Organ zaznaczył, że rozgraniczenie dokonane w 1975 r. dotyczyło przebiegu granic z działkami nr [...] nie dotyczyło natomiast kwestii przebiegu drogi. Zgodnie z orzecznictwem sądowym przesłanki określone a art. 73 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. W ocenie organu odwoławczego, zastrzeżenia stron co do prawidłowości operatu pomiarowego [...] mogą być zweryfikowane jedynie przed właściwymi organami geodezyjnymi natomiast organy orzekające w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie są uprawnione do procedowania w tym zakresie. Reasumując organ odwoławczy uznał, że wobec braku zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną – decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., jest prawidłowa, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Na powyższą decyzję H. i W. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie prawa poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w szczególności art. 7 kpa i 77 § 1 kpa poprzez niedołożenie należytej staranności przez organ w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w szczególności granic działki nr [...], obręb [...]; 2) naruszenie § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości poprzez przyjęcie jako podstawy materialnej rozstrzygnięcia decyzji granic działki nr [...] obręb [...] ustalonej nie w oparciu o dane z księgi wieczystej tej działki; 3) naruszenie § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości poprzez przyjęcie jako podstawy materialnej dla ustalenia stanu faktycznego nieruchomości operatu pomiarowego ustalenia przebiegu granicy działek z dnia 1 października 2009 r., nr [...], sporządzonego niezgodnie z zasadami wskazanymi w tym przepisie; 4) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 76 § 3 kpa poprzez przyjęcie, iż nie składali w tej sprawie przeciwdowodów dla protokołu do operatu pomiarowego ustalenia przebiegu granicy działek nr [...], gdyż w aktach sprawy znajduje się przedłożona przez skarżących decyzja Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 1975 r., nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości wskazująca na inny przebieg granic, niż ustalone w protokole wykonanym bez jej uwzględnienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że w treści protokołu do operatu pomiarowego ustalenia przebiegu granicy działek nr [...] nie oznaczono działki podlegającej podziałowi poprzez określenie jej księgi wieczystej (działka nr [...] posiada założoną księgę wieczystą KW nr [...]) co jest o tyle istotne, że uniemożliwia zorientowanie się na jakiej podstawie formalnej ten przebieg ustalono, w protokole brak jest również opisu przebiegu wszystkich granic działki dzielonej nr [...] i położenia jej punktów granicznych, co jest wymagane przez § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Powyższe powoduje, że ustalenia protokołu, a ślad za nim operatu nie są prawidłowe, a niewskazanie podstawy dokumentacyjnej sporządzanego protokołu ma charakter celowy. Skarżący podkreślili, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. biegły winien w przypadku istnienia księgi wieczystej dla nieruchomości, ustalić jej granice w oparciu o dane z tej księgi m. in. powierzchni działki. Biegły tego nie uczynił, gdyż powodowało by to konstatację, iż działka po wytyczeniu przez niego granicy tak jak w szkicu do protokołu zmniejszyła by swoją powierzchnię. Dlatego też nie opisuje w protokole wszystkich punktów granicznych działki. Opis taki prowadziłby do konieczności podważenia położenia w przestrzeni punktów oznaczonych przez niego jako P1 i P2, gdyż nie zachowane zostałyby dla nich odległości od innych punktów granicznych działki nr [...]. Skarżący zaznaczyli, że nie są prawdziwe wywody Wojewody w zakresie nieujawnienia decyzji rozgraniczeniowej w Starostwie Powiatowym w P. w świetle pisma Gminy [...] z dnia 14 września 2009 r., nr [...] w którym Wójt jasno wskazuje, iż decyzja i cała dokumentacja został przekazana do Starostwa Powiatowego, a po wtóre nie ma znaczenia, gdyż przekazanie takiej dokumentacji nie stanowi podstawy koniecznej dla uwzględnienia jej przy wytyczaniu granicy zgodnie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonania podziałów nieruchomości. Reasumując, za niezasadne uznali skarżący przyjęcie przez organ odwoławczy, że operat i protokół cieszą się domniemaniem prawdziwości ich treści bowiem dokumenty te nie zostały sporządzone w przypisanej formie. Podkreślili również, że w postępowaniu zakończonym zaskarżanymi decyzjami nie mieli innej możliwości podważenia prawidłowości operatu czynionego na potrzeby tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie powodem odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości położonej w N., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, było to, że wskazana wyżej nieruchomość nie została zajęta pod drogę publiczną ul [...] w [...]. Trafne jest również stanowisko organów, że sporządzone przez biegłego geodetę na potrzeby niniejszej sprawy dokumenty zawarte w operacie pomiarowym nie wskazują, że przedmiotowy grunt został zajęty pod ul. [...]. Uszło jednak uwadze organów, że operat pomiarowy został przygotowany przez osobę mającą wiadomości specjalne z zakresu geodezji i kartografii (geodetę), na potrzeby sprawy toczącej się w trybie art. 73 Pwurap. Operat ten został sporządzony na zlecenie Wojewody [...] (pismo z dnia 11 września 2008 r.). Wobec tego operat ten należało potraktować jako opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa i dokonać jej swobodnej oceny, z uwzględnieniem stanowiska stron i innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Zdaniem Sądu, nie można uznać, że sporządzony w niniejszej sprawie operat pomiarowy ma walor dokumentu urzędowego, ponieważ nie został sporządzony przez organ państwowy, ani też podmiot wykonujący zadania w zakresie spraw, o których mowa w art. 76 § 2 Kpa (spraw indywidualnych załatwianych decyzjami administracyjnymi, wydawania zaświadczeń). W niniejszej sprawie geodeta M. K. występował jako biegły działający w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a nie jako podmiot upoważniony przez właściwy organ przed którym zawierana jest ugoda w postępowaniu rozgraniczeniowym (art. 31 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Skoro zatem Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji dysponował operatem pomiarowym, który kwestionuje strona wskazując, że biegły przy określaniu granic działki nr [...] pominął dokumentację sporządzoną w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją z dnia 13 marca 1975 r. (pismo skarżącego z dnia 23 listopada 2009 r. wraz z załączoną uwierzytelnioną urzędowo kopią decyzji o rozgraniczeniu), to organ winien wystąpić do biegłego geodety o ustosunkowanie się do zarzutów strony. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że z pism Wójta Gminy N. z dnia 14 września 2009 r. i 15 stycznia 2010 r. i Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie wynika w sposób jednoznaczny, czy dokumentacja rozgraniczeniowa weszła do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i czy decyzja rozgraniczeniowa z 1975 r. została wykonana (zmiany z niej wynikające wprowadzono do ewidencji gruntów i budynków). Zdaniem Sądu, dopiero po otrzymaniu stanowiska biegłego odnośnie zarzutów skarżących będzie możliwe ustalenie faktu zajęcia części działki nr [...] pod drogę – ul.[...]. Jeżeli okaże się, że biegły przy sporządzeniu operatu pomiarowego nie wziął pod uwagę skutków rozgraniczenia z 1975 r., z tego powodu, że rozgraniczenie nie spowodowało zmian w ewidencji gruntów i budynków, to wówczas zarzuty skarżących będą nieuzasadnione. Sąd nie podziela stanowiska Ministra Infrastruktury, że skoro rozgraniczenie dotyczyło regulacji granic działek sąsiednich nr [...], a nie granicy działki S. S. i W. S. z działką drogową, to z założenia, nie może mieć żadnego znaczenia dla sprawy. Gdyby się bowiem okazało, że rozgraniczenie dokonane decyzją z 1975 r. znalazło swe odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków (czego w obecnym stanie sprawy Sąd nie przesądza), to wyjaśnienia wymagałoby to, gdzie w terenie oznaczone są północne punkty graniczne granic ustalonych w toku rozgraniczenia i jak się one mają do południowej granicy ul. [...] (co winno być oznaczone na stosownej mapie sporządzonej przez geodetę). Nie można bowiem pominąć tego, że dla ustalenia wzajemnego usytuowania działek (w tym ich granic) miarodajne znaczenie mają informacje o terenie zawarte w operacie ewidencyjnym ewidencji gruntów i budynków (art. 2 pkt 8, art. 5, art. 20, art. 21 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), która to ewidencja aktualizowana jest m.in. w oparciu o opracowania geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz ostateczne decyzje administracyjne (§ 44 pkt 2 w zw. z § 45 i 46 ust. 1 i ust.2 pkt 1-2 rozporządzenia MRRiB z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wymaga wyjaśnienia również inne zagadnienie. Z materiałów zawartych w operacie pomiarowym (mapy pomiaru kontrolnego) wynika, że biegły ustalił przestrzenny zasięg granic ul. [...] kierując się krawędzią jezdni utwardzonej. Tymczasem w sprawach dotyczących nabycia mienia w trybie przepisu art. 73 ust. 1 Pwurap należy ustalić faktyczny zasięg miejskiej drogi publicznej kierując się definicją drogi (pasa drogowego) i ulicy wskazaną w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. Rzeczywiste granice drogi winny być zatem określone z uwzględnieniem wszystkich występujących na gruncie ustawowo wskazanych elementów drogi będącej ulicą (pasa drogowego), a nie tylko jezdni, która stanowi jedynie część drogi (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). W tej sytuacji Wojewoda [...] winien uzyskać jednoznaczne stanowisko geodety, co do tego, czy przedstawione w operacie pomiarowym linie rozgraniczające ul. [...] dotyczą samej jezdni i czy jest to spowodowane brakiem w terenie innych elementów tworzących tą drogę (np. chodnika, obiektów inżynierskich, urządzeń technicznych, pobocza itd.). W ocenie Sądu, brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia niniejszej sprawy w opisanym wyżej zakresie świadczy o tym, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] i Minister Infrastruktury naruszyli przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy § 1 ust. 2 pkt 1-3, § 6 ust. 2 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonania podziałów nieruchomości. Skarżący nie dostrzegli, że w niniejszej sprawie biegły nie sporządzał operatu podziałowego zawierającego mapę z projektem podziału, o którym mowa w § 5 ust. 1 tego rozporządzenia i w związku z tym nie był zobligowany do stosowania przepisów z zakresu podziału nieruchomości. Z operatu pomiarowego wynika, że działka nr [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] przed istotną w niniejszej sprawie datą 31 grudnia 1998 r., a zatem w niniejszej sprawie znaczenie będzie miało to, czy – a jeżeli tak to jaka - część działki nr [...] została zajęta pod drogę publiczną. Nie można się zgodzić ze skarżącymi, że w zakresie oznaczenia nieruchomości w terenie pierwszoplanowe znaczenie mają dane zawarte w księdze wieczystej. Z przepisu art. 21 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że to dane z ewidencji gruntów są podstawą m.in. planowania przestrzennego, wymiaru podatków, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych i gospodarki nieruchomościami. Z przepisów art. 26 i 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o przenoszeniu treści księgi wieczystej do struktury księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym (Dz. U. Nr 42, poz. 363) podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków (do czasu wprowadzenia katastru nieruchomości), a w razie niezgodności danych ewidencyjnych z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje sprostowania księgi wieczystej, aby zapewnić jej zgodność z ewidencją gruntów i budynków. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] zwróci się do biegłego geodety o wyjaśnienie opisanych w niniejszym wyroku zagadnień i w zależności od poczynionych ustaleń podejmie w sprawie dalsze czynności procesowe lub wyda stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.