I SA/Wa 1194/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość gruntową oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położoną w obrębie [...] gmina [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy: Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem B. M. z dnia [...] listopada 2011 r. Przedmiotem wniosku jest wypłata odszkodowania za działkę gruntu, która została przejęta pod drogę publiczną. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej wtedy w ewidencji gruntów jako działki: numer [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. W dniu wydania w/w decyzji zatwierdzającej podział działka ta stanowiła własność B. M. na podstawie księgi wieczystej KW Nr [...]. Integralną częścią w/w decyzji jest mapa z projektem podziału, wykonana przez geodetę uprawnionego S. H., która została zaewidencjonowana w Starostwie Powiatowym w S. Wydziale Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] lutego 2007 r. za nr [...]. Z wymienionej decyzji wynika, że w wyniku połączenia i podziału w/w działek została wydzielona między innymi działka oznaczona numerem [...] o powierzchni [...] ha, pod budowę drogi publicznej. Po rozpoznaniu w/w wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za w/w nieruchomość gruntową ze względu na to, że nie zostały przeprowadzone rokowania pomiędzy B. M., a Wójtem Gminy [...] w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Od powyższej decyzji Starosty [...] B. M. złożyła w ustawowym terminie odwołanie, podnosząc, że w 2009 r. po raz pierwszy zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wypłacenie odszkodowania, a następnie w październiku 2011 r. ponownie złożyła wniosek w tej sprawie i zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami zaproponowała cenę za 1 m2 w wysokości [...] zł. W przekonaniu B. M. rokowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania odbyły się, gdyż w sprawie pojawił się element ceny i wartości przedmiotowej nieruchomości. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, po przeanalizowaniu zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ uznał, że odwołanie B. M. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem ustalenia dokonane przez organ I instancji w powyższym zakresie, zdaniem organu, nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późń. zm. ), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości. Z akt sprawy wynika zdaniem organu odwoławczego, że pomiędzy B. M., a Wójtem Gminy [...] nie były dotychczas przeprowadzone rokowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, a bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. M. podnosząc, że w 2009 roku po raz pierwszy zwróciła się z prośbą do Wójta Gminy S. o wypłacenie jej odszkodowania, otrzymała wówczas odpowiedź, że w budżecie gminy nie ma na to środków. Rozumiejąc tę sytuację postanowiła czekać, ale ze strony gminy nie było żadnego odzewu. W październiku 2011 roku ponowiła swój wniosek i zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami zaproponowała cenę za 1 m2 na poziomie [...] zł. Rokowania z Gminą [...] nie powiodły się gdyż Wójt nie odniósł się do jej propozycji cenowej twierdząc, że wnioski o wypłatę odszkodowań muszą czekać w kolejce, a sprawa zostanie załatwiona w latach następnych. Tę sytuację skarżąca uznała za dowód, iż między nią, a Gminą [...] nie została ustalona cena za 1 m2 gruntu, a co, za tym idzie wysokość przysługującego jej odszkodowania. W przekonaniu skarżącej sytuacja dowodzi, że rokowania odbyły się gdyż w sprawie pojawiły się elementy ceny i wartości przedmiotowej, nieruchomości. Zdaniem skarżącej unikanie przez Gminę [...] określenia wartości jej działki, a co za tym idzie brak możliwości uzgodnienia ceny, daje możliwość zastosowania trybu wyceny na zasadach obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W związku z tym zwróciła się do Starosty [...], o ustalenie odszkodowania. Starosta wydał decyzję odmowną w sprawie wszczęcia takiego postępowania uzasadniając swoje stanowisko brakiem przeprowadzonych rokowań pomiędzy mną, a Gminą [...]. Unikanie przez Wójta Gminy [...] odniesienia się do propozycji cenowych skarżącej jak również tłumaczenie się, że wniosek o wypłatę odszkodowania musi czekać w kolejce, a jej sprawa zostanie załatwiona w latach następnych, jest w jej przekonaniu jawnym pogwałceniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 98, który w ust. 3 mówi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W wielu wykładniach tego przepisu pojawia się stwierdzenie, że do negocjacji w celu uzgodnienia ceny organ powinien przystąpić niezwłocznie, po tym jak pojawi się wniosek w sprawie. Skarżąca wnioskowała dwukrotnie w przeciągu dwóch lat i ani razu Wójt nie odniósł się do tych propozycji. Uważa, że Wójt Gminy [...] nie może tłumaczyć się tym, że nie chce stosować prawa albo, że zastosuje je później, każąc jej cierpliwie czekać. Skarżąca podkreśliła, że Gmina [...], która uchwaliła plany zagospodarowania przestrzennego, musiała przewidzieć skutki finansowe tego przedsięwzięcia, dlatego tym bardziej czuję, się pokrzywdzona, tym, że Wójt Gminy [...] unika wypłaty odszkodowania za jej własność, która przeszła na rzecz gminy i obecnie funkcjonuje jako droga, z której korzystają wszyscy właściciele położonych przy niej działek. Podobnie za niesprawiedliwe skarżąca uważa decyzje zarówno Starosty [...] i Wojewody [...], odmawiające wszczęcia procedury określenia wartości działki w trybie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Uzależnianie wszczęcia takiego postępowania od dobrej woli Wójta Gminy [...] w kwestii odniesienia się do jej propozycji cenowych, jest zdaniem skarżącej przejawem stosowania "kruczków" i "forteli" prawnych, ponieważ wszystkie dotychczasowe instancje postępowania nie zakwestionowały jej prawa do odszkodowania. Uważa, że możliwość stosowania przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, ustawodawca przewidział nie tylko dlatego aby w trybie administracyjnym określać wartość nieruchomości w momencie kiedy strony "nie dogadają się'" co do ceny, ale również po to aby uniknąć takich sytuacji, że jedna ze stron nie chce uczestniczyć w rokowaniach, w skutek czego nie może zostać zrealizowany interes prawny drugiej strony postępowania. Zdaniem skarżącej powinno stosować się w dobrej wierze, tzn. tak aby interes prawny stron postępowania nie był naruszany. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 -powoływana dalej jako "ppsa"). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Wskazać należy, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy doszło do przeprowadzenia rokowań, które są niezbędne w celu dokonania uzgodnień dotyczących przyznania odszkodowania za przejęte z mocy prawa na własność gminy nieruchomości przeznaczone (wydzielone) pod drogi publiczne lub pod poruszenie istniejących już dróg publicznych. Materialnoprawną podstawę prawną do wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 98 ugn. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ugn. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (lub na poruszenie takich dróg) (opisane w ust. 1 tego przepisu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Dodatkowo jednak dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi konieczne jest: odwołanie do przepisu prawa międzynarodowego – art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (patrz m. in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 21 lutego 1986, Series A nr. 98, str. 29-30, § 37, oraz Sporrong and Lónnroth v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, § 61). Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 ustawy ugn należy mieć na uwadze prawomocny wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. no. 22531/05 (odrzucenie rewizji wyrokiem z 15 grudnia 2009 r.), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę ogólnodostępną (lub jej poszerzenie) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane to drogi. Jednocześnie w polskim systemie prawnym przejęcie części nieruchomości pod realizację urządzeń infrastruktury drogowej jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem. Wyłączenie prawa do słusznego odszkodowania pomimo ewidentnej ingerencji w prawo własności lub użytkowania wieczystego powoduje, że zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu w sprawie doszło również do rażącego naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie właściwej równowagi pomiędzy interesem publicznym, a interesem właściciela nieruchomości. Skoro wydzielenie działek pod poszerzenie ogólnodostępnej drogi stanowi ingerencje w korzystanie z mienia przez właściciela – to nie przyznanie odszkodowania przez kilka lat jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, stanowi ewidentne naruszenie interesu właściciela przejętej nieruchomości. Zbyt długie opóźnienie w wypłacie należnego odszkodowania może prowadzić do zwiększenia się finansowej szkody dla osoby, która została pozbawiona mienia albo ograniczona w korzystaniu z niego, przez postawienie jej w pozycji niepewności co do tego kiedy i czy w ogóle otrzyma odszkodowanie, (por. AKkus przeciwko Turcji, 9 lipca 1997, § 29, Reports 1997-V, Czajkowska przeciwko Polsce 13 lutego 2010 r. no. 16651/05). Zdaniem Sądu skarżąca wypełniła przesłanki art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami kilkakrotnie zwracając się w sprawie przyznania jej należnego odszkodowania do Wójta Gminy [...] w tym w październiku 2011 r. (4 lata po przejęciu przez gminę nieruchomości stanowiącej jej własność), gdzie zaproponowała cenę 1m2 gruntu na kwotę [...] zł. Wójt nie odniósł się do powyższej propozycji skarżącej informując ją jedynie, że sprawa odszkodowania zostanie załatwiona w latach następnych z powodu braków środków finansowych. Należy zatem uznać, że negocjacje miały miejsce, chociaż nie doprowadziły do ustalenia odszkodowania. Dlatego też zdaniem Sądu Starosta [...] nie miał podstaw prawnych do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania odszkodowania za przejęte nieruchomości skarżącej i ustalenia jego wysokości w oparciu o art. 131 powyższej ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w drodze decyzji administracyjnej. Sąd podziela przy tym stanowisko skarżącej, że skoro Gmina S. przejęła jej nieruchomość w celu poszerzenia ulicy w oparciu o uchwalony wcześniej plan zagospodarowania przestrzennego to powinna przewidzieć i przede wszystkim zabezpieczyć środki finansowe na ten cel, a dopiero potem przejmować niezbędne dla zrealizowania celu publicznego nieruchomości. Ponownie prowadząc postępowanie w tej sprawie organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.