I SA/Wa 1195/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi H. T. i J. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany oraz uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Wnioskiem z [...] listopada 2016 roku Skarżący J. T. i H. T. wystąpili o zmianę lub uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] września 2010 roku, w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy pkt 5 decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2010 roku. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że na mocy punktu 5 powołanej wyżej decyzji Wojewody, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] września 2010 r. J.T. odmówiono przyznania prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r."). Skarżący wyjaśnili, że podstawą ich wniosku jest art. 154 k.p.a. zgodnie z którym decyzja na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdej chwili zmieniona, jeżeli przemawia za tym słuszny interes strony lub interes społeczny. Skarżący wskazali, że tryb przewidziany art. 154 k.p.a. może być stosowany do decyzji o charakterze związanym. Podkreślili, że ich żądanie jest słuszne i zasługuje na akceptację, bowiem pozostali spadkobiercy byłych właścicieli uzyskali prawo do rekompensaty. Skarżący wskazali również, że decyzją z [...] października 2016 roku przywrócono Skarżącemu J. T. obywatelstwo polskie. Skarżący wskazali także, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. uwzględnić należy stan faktyczny istniejący w dacie rozpoznawania wniosku, co oznacza, że należy wziąć pod uwagę fakt przysługiwania J. T. obywatelstwa polskiego. Decyzją z [...] kwietnia 2017 roku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) odmówił zmiany oraz uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art.154 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że słuszny interes strony musi wynikać z przepisów o charakterze materialnoprawnym stanowiących podstawę decyzji ostatecznej. Słusznego interesu strony nie kreuje jej subiektywne przeświadczenie o doznanej krzywdzie ani domaganie się ponownego ustalenia stanu faktycznego. Zmiana decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. W ocenie Ministra art. 154 k.p.a. ma zastosowanie tylko do decyzji o charakterze uznaniowym, a decyzja potwierdzająca przysługiwanie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej ma charakter decyzji związanej, w związku, z czym brak jest podstaw do dokonania jej zmiany bądź też uchylenia. Organ podkreślił, że skarżący uzyskał obywatelstwo polskie dopiero z dniem [...] października 2016 roku to jest z dniem, w którym decyzja o przyznaniu mu obywatelstwa stała się ostateczna. W ocenie organu, w sytuacji, w której doszło do nabycia obywatelstwa po dacie wydania decyzji odmawiającej przyznanie prawa do rekompensaty, ewentualna zmiana tej decyzji oznaczałaby naruszenie zasady praworządności i trwałości decyzji administracyjnych jak również naruszałaby zasadę lex retro non agit i musiałaby być uznana za próbę obejścia prawa. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podtrzymali stanowisko, że po ich stronie występuje słuszny interes strony zgodny z prawem. Wyjaśnili, że zarówno J.T., jaki pozostali spadkobiercy dawnych właścicieli znajdują się w tej samej sytuacji, to jest przysługuje im obywatelstwo polskie, a w konsekwencji brak jest podstaw do odmowy prawa do rekompensaty J.T. Podkreślili, że art. 154 k.p.a. może być, zgodnie z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosowany również do decyzji o charakterze związanym. Decyzją z [...] czerwca 2017 roku Minister utrzymał w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały dwie przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 154 k.p.a. przed to jest wniosek dotyczy decyzji ostatecznej (1), na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (2). Minister wskazał następnie, że słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, zatem nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa. Zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. z uwagi na przywrócenie J. T. obywatelstwa polskiego z dniem [...] października 2016 r. prowadziłaby do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Organ podkreślił, że w dacie wydawania decyzji J. T. nie był obywatelem polskim, nie były więc spełnione przesłanki przyznania prawa do rekompensaty wynikające z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W ocenie organu uzyskane obywatelstwa polskiego w dniu [...] października 2016 r., czyli po zakończeniu postępowania głównego i wykorzystanie tego faktu w celu uzyskania prawa do rekompensaty jest naruszeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Słuszny interes strony nie może być natomiast sprzeczny z przepisami prawa. Organ wyjaśnił także, że w jego ocenie w sprawie nie występuje interes społeczny. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego przez jego zmianę lub zniesienie musi być społeczne akceptowalna – sprawiedliwa w odczuciu społecznym oraz godna wsparcia ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Działanie w interesie społecznym na celu spełnienie oczekiwań społecznych, które mają charakter obiektywnie słuszny. W ocenie organu, wydanie decyzji która faktycznie uznawałaby uzyskanie przez J. T. obywatelstwa polskiego z mocą wsteczną, a tym samy skutkowałaby złamaniem zasady praworządności oraz naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 k.p.a. nie jest działaniem społecznie akceptowalnym. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli skargę do tutejszego sądu, w której podnieśli zarzuty naruszenia: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 roku w sytuacji, gdy organ powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 i uchylić własną decyzję oraz orzec do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku i orzeczenie o zmianie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 roku ewentualne orzeczenie o uchyleniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 roku, 2. art. 7, 77 § 1 kpa w zw. z art. 154 § 1 kpa oraz art. 2 pkt 1) ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku poprzez: (i) niezbadanie czy po stronie wnioskodawców w uchyleniu lub zmianie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 roku stoi słuszny i zasługujący na społeczną akceptację interes strony, a poprzestanie jedynie na całkowicie bezpodstawnym stwierdzeniu, iż w niniejszej sprawie zmiana bądź uchylenie przedmiotowej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 roku prowadziłoby do stanu sprzecznego z prawem; (ii) brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy prowadzący do błędnego uznania, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może mieć zastosowania do tzw. decyzji związanych, podczas gdy z powyższym można by się zgodzić jedynie w przypadku, gdy przez odwołanie się do związanego charakteru decyzji zostało by wykazane, że uchylenie lub zmiana decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź też stać będzie w sprzeczności z interesem społecznym, a taka sytuacja — wbrew stanowisku Organu — nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2016 r. (I OSK 3065/15) dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia czy decyzja ma charakter związany, czy uznaniowy, istotne jest natomiast aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. (iii) bezzasadną odmowę zmiany bądź uchylenia decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 roku w związku ze błędnym przyjęciem, iż zmiana lub uchylenie przedmiotowej decyzji we wnioskowanym zakresie prowadziłoby do stanu sprzecznego z prawem w związku z faktem nieposiadania przez A.T. obywatelstwa polskiego w dniu wydawania decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 roku, podczas gdy decyzja organu administracji państwowej uchylająca ostateczną decyzję tego organu lub organu niższego stopnia jest decyzją nową, wydaną w pierwszej instancji, i to stan faktyczny istniejący w dniu jej wydawania należy brać pod uwagę przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 154 kpa (por: uchwała pełnego składu izby cywilnej i administracyjnej SN z dnia 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83, OSNC 1985/10/143), 3. art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny i uniemożliwiający odtworzenie toku myślowego, który doprowadził Organ do ustalenia treści rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie, w którym Organ uznał, iż (i) zmiana bądź uchylenie decyzji w niniejszej sprawie prowadziła by rzekomo do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa oraz (ii) za zmianą bądź uchyleniem decyzji nie przemawia interes społeczny. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 4. art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia z dnia 2 kwietnia 1997 r. statuującego zasadę równości obywateli wobec prawa, poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, iż za zmianą decyzji odmawiającej J.T. prawa do rekompensaty nie przemawia jego słuszny interes, podczas gdy członkom rodziny J.T. przyznano rekompensatę za pozostawione na wschodzie przez ich babkę – J. T. mienie zabużańskie, aktualnie zaś także J. T. spełnia wszelkie przesłanki przyznania mu rekompensaty na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej, a więc pozbawienie go aktualnie tego prawa stanowi niedozwolone różnicowanie sytuacji obywateli na de analogicznego stanu faktycznego i prawnego. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga jest niezasadna zaskarżona decyzja mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego przez organy obu instancji, zgodnie z którym w trybie artykułu 154 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej o charakterze związanymi. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez skarżących wyroku z dnia 22 września 2016 roku I OSK 3065/15, w którym wskazano, że dla zastosowania trybu z art. 154 k.p.a. nie ma znaczenia czy decyzja ma charakter związany czy też uznaniowy. Zatem co do zasady, zarzut objęty punktem 2(ii) petitum skargi uznać należało za zasadny, ale powyższe naruszenie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Podstawą odmowy uchylenia i zmiany decyzji było bowiem ustalenie przez organy obu instancji, że w sprawie nie występuje ani interes społeczny ani słuszny interes strony, uwzględnienie zaś wniosku prowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, ze zarzut objęty punktem 3 petitum skargi to jest naruszenia przepisów postępowania poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny i uniemożliwiający odtworzenie toku myślowego, który prowadził organ do ustalenia treści rozstrzygnięcia jest niezasadny. Organ w swojej decyzji wyjaśnił w jaki sposób rozumie pojęcia słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, wskazał, z jakich przyczyn uznaje, że w sprawie nie zaś nie wystąpiła przesłanka interesu strony (str. 14 uzasadnienia decyzji) a z jakich przyczyn nie można przyjąć, by za zmianą bądź uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny (str. 17 uzasadnienia decyzji). Przedstawianą przez organ wykładnię powyższych pojęć, oraz ocenę stanu faktycznego sprawy, skutkującą uznaniem, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. sąd w pełni podziela. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że skarżącemu J. T. nie przysługiwało obywatelstwo polskie ani w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty ani w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...], a następnie Ministra Skarbu Państwa. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wynika, że Skarżący w 2008 roku wystąpił o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Ostateczną decyzją z [...] lipca 2008 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez J. T. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ojciec skarżącego w dniu [...] września 1985 r. decyzją Wydziału Konsularnego Ambasady Rzeczpospolitej Polskiej w [...] otrzymał zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na [...], którym objął skarżącego. Obywatelstwo [...]skarżący nabył w dniu [...] września 1975 r. w związku z urodzeniem. Organ wyjaśnił następnie, że stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim w brzmieniu obowiązujący w dacie uzyskania przez ojca skarżącego zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego, obywatel polski mógł nabyć obywatelstwo obce jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Nabycie obywatelstwa obcego pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego. Zezwolenie na zmianę obywatelstwa udzielone rodzicom rozciągało się na dzieci pozostające pod ich władzą rodzicielską. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Skarżącemu przywrócone zostało obywatelstwo polskie. Jak słusznie wskazały organy rozpoznające sprawę, zgodnie z artykułem 39 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim(Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.), decyzja o przywróceniu obywatelstwa wywołuje skutek dopiero w od momentu, w którym stała się ostateczna. Okoliczność ta wynika również wprost z treści decyzji z [...] października 2016 roku o przyznaniu J. T. obywatelstwa polskiego. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., prawo do rekompensaty przysługiwało osobom, które były właścicielami albo też spadkobiercami dawnych właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej na skutek drugiej wojny światowej. Jednym z warunków uzyskania prawa do rekompensaty było posiadanie przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego. Skarżący nie posiadał tego obywatelstwa ani w dacie występowania z wnioskiem o przyznanie prawa do rekompensaty, ani w dacie wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ administracji. Uzyskanie przez skarżącego obywatelstwa polskiego nastąpiło dopiero [...] października 2016 roku. Wobec powyższego, zmiana decyzji odmawiającej przyznania rekompensaty skarżącemu na skutek uwzględnienia okoliczności, że blisko sześć lat po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy skarżący uzyskał obywatelstwo polskie, prowadziłaby do stanu sprzecznego z prawem, to jest do przyjęcia, że decyzja o przyznaniu obywatelstwa wywołuje skutek z mocą wsteczną, nie zaś, jak ustawodawca wskazał wprost w bezwzględnie obowiązujący art. 39 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, z dniem w którym stała się ostateczna. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wnioski o przyznanie prawa do rekompensaty powinny być złożone do 31 grudnia 2008 roku. Podzielić należy pogląd, że wniosek złożony przez jednego ze spadkobierców jest wystarczający dla przyjęcia, iż również pozostali spadkobiercy wniosek ten złożyli w terminie i mogą ubiegać się o prawo do rekompensaty. Dotyczy to jednak tylko takich spadkobierców, którzy w dacie składania wniosku spełniali przesłanki ustawowe do uzyskania prawa do rekompensaty, w tym posiadali obywatelstwo polskie. Skoro skarżący ani w dacie złożenia wniosku ani w dacie jego rozpoznawania i wydawania decyzji przez organy obu instancji nie posiadał obywatelstwa polskiego nie można przyjąć, że wniosek złożony przez pozostałych spadkobierców w terminie wynikającym z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wywołał skutek również w stosunku do J. T. i umożliwił mu ubiegania się o przyznanie prawa do rekompensaty. Oznacza to zatem, że uwzględnienie wniosku skarżącego o zmianę decyzji ostatecznej stałoby w sprzeczności z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. zakreślającym termin do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Ewentualne przyjęcie natomiast, w realiach niniejszej sprawy, że wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty został złożony w terminie z uwagi na jego złożenie przez pozostałych spadkobierców oznaczałoby konieczność uznania, że przyznanie J. T. obywatelstwa decyzją z dnia [...] października 2016 r. wywołało skutek wsteczny, co jak podkreślały organy, stałoby w sprzeczności z art. 39 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Odnosząc się do argumentów skargi co do tożsamości sytuacji prawnej skarżącego i tych członków jego rodziny, którzy uzyskali prawa do rekompensaty przypomnieć należy, że już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2014 roku, sygn. akt I OSK 2201/14 ), wydanym na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących od wyroku tutejszego sądu z 9 czerwca 2011 roku (I SA/WA 2450/10) wskazano, że skarżący był obywatelem [...] i nigdy nie zamieszkiwał w Polsce. W tej sytuacji brak jest podstaw do wywodzenia, że słuszny interes skarżącego w polega na konieczności potraktowania go w taki sam sposób jak pozostałych spadkobierców. Sytuacja prawna skarżącego jest bowiem inna niż pozostałych osób z jego rodziny, które uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty. Osoby te spełniały wymogi przewidziane ustawą zarówno w dacie składania wniosku, jaki w dacie wydawania decyzji ostatecznej. Skarżący warunków tych nie spełniał. W tej sytuacji w ocenie sądu rozpoznającego sprawę nie można przyjąć, by po stronie skarżącego występował słuszny interes strony, uzasadniający zmianę bądź uchylenie decyzji ostatecznej. Okoliczność, że uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji prowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z prawem oznacza, że w sprawie nie występuje interes społeczny. Zatem zarzuty objęte punktem 2 (i) petitum skargi uznać należało za niezasadny. Podzielić należy w tym miejscu stanowisko, że co do zasady organ rozpoznając sprawę w trybie art. 154 k.p.a. winien uwzględnić stan faktyczny istniejący w dniu wydawania decyzji. Jednak powyższe nie może oznaczać, że organ ma pominąć treść przepisów z których wynikają określone terminy o charakterze materialnym, od zachowania których zależy możliwość potwierdzenia określonych praw. Skoro zatem uwzględnienie stanu faktycznego obowiązującego na skutek przywrócenia J.T. obywatelstwa polskiego decyzją z [...] października 2016 r. prowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z prawem (to jest z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., w związku z art. 39 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim), wobec faktu, że skarżący nie może być uznany za osobę, która w terminie złożyła wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty, zarzuty objęty punktem 2(iii) petitum skargi uznać należało za niezasadny. W ocenie sądu niezasadny był również zarzut objęty punktem 4 petitum skargi, to jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca miał bowiem prawo do przyjęcia, że prawo do rekompensaty przysługiwać będzie wyłącznie obywatelom polskim, którzy w określonym terminie złożą wnioski o jego przyznanie. Jak wyjaśnił NSA w cytowanym już wyroku z 6 listopada 2014 r., że ograniczenie uprawnień zabużańskich jedynie do osób, legitymujący się obywatelstwem polskim, jest konsekwencją charakteru tych uprawnień i uwarunkowań historycznych, w których powstały. Dodatkowo wskazać należy, że prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie nie jest prawem tożsamym z prawem własności, poziom jego ochrony nie musi więc odpowiadać najwyższemu możliwemu standardowi (por. punkt 4.3.3. uzasadnienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. SK 11/12). Przypomnieć należy również w tym miejscu, że w wyroku z dnia 6 listopada 2014 roku sąd kasacyjny wprost wskazał że pominięcie w ustawie zabużańskiej spadkobierców byłych właścicieli mienia pozostawionego, którzy nie posiadają obywatelstwa polskiego nie może być uznane za naruszenie Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Podsumowując, za niezasadny sąd uznał również zarzut objęty punktem 1 petitum skargi, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki zastosowania art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. to jest przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy w sposób wnioskowany przez Skarżącego. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.a. oddalił skargę.