I SA/Wa 1195/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J. Z. oraz J. M. (powinno być odwołania J. Z.) - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], w sprawie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] – i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. J. Z. wystąpiła do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] przekazało wniosek J. Z. do Burmistrza [...] celem rozpoznania zgodnie z właściwością. Po rozpatrzeniu wniosku Zarząd [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], odmówił wnioskodawcy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret. Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa. Z dniem [...] maja 1990 r. grunt ten stał się własnością Dzielnicy Gminy [...], a następnie, zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) - własnością Miasta [...]. Następnie wskazał, że umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartą w dniu [...] maja 1997 r., Rep. A [...], w wykonaniu decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1996 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, po rozpatrzeniu wniosku dawnego właściciela hipotecznego z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego), oddano w użytkowanie wieczyste grunt położony w [...] przy ul. [...], oznaczony, jako działka nr [...], z obrębu [...], uregulowany w księdze wieczystej KW nr [...], o powierzchni [...] m2, na rzecz J. Z.. Dodał, że przedmiotowa nieruchomość o powierzchni [...] m2 powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki nr [...], z obrębu [...], dokonanego na podstawie decyzji podziałowej Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...]. Organ zauważył także, że umową o wniesienie wkładu do spółki cywilnej z dnia [...] września 1998 r., Rep. A nr [...], J. Z. wniosła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wkład do majątku spółki cywilnej, prowadzonej pod nazwą "[...]" - spółka cywilna. Drugim wspólnikiem został J. M.. Nabycie prawa zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że prawo użytkowania wieczystego wpisane jest na rzecz J. Z. w wysokości [...] części na podstawie umowy zniesienia współużytkowania wieczystego gruntu z dnia [...] grudnia 2017 r., Rep. A nr [...]. Organ wskazał, że wniosek podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), dalej jako ustawa. Organ przytoczył treść art. 1 ust. 1, 1a i 3 oraz art. 5 pkt 1 tej ustawy. Organ przywołał kilka orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na sposób interpretowania, wykładni w orzecznictwie pojęcia "następcy prawnego" w rozumieniu art. 5 ustawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 945/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 825/15, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1259/09). Organ uznał, że - w świetle ugruntowanej w orzecznictwie wykładni pojęcia "następca prawny" w rozumieniu art. 5 ustawy oraz na podstawie stanu faktycznego sprawy - nie ma możliwości wydania na rzecz J. Z. decyzji orzekającej o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu, w stanie faktycznym i prawnym sprawy należało odmówić nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w zapisach ustawy. Na koniec organ zaznaczył, że uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 2008 r. Rady [...] w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. [...]), Rada [...] upoważniła Zarządy dzielnic [...] do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji, między innymi, przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012r. poz. 83). Nie zgadzając się z powyższą decyzją Zarządu [...] odwołanie złożyła J. Z., zarzucając naruszenie: a) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, jakie elementy stanu faktycznego zadecydowały zdaniem organu o niespełnieniu przesłanek przekształcenia w sytuacji, kiedy - zgodnie z wykładnią przywołaną przez organ - skarżąca spełniała przesłanki przekształcenia, albowiem: - jest spadkobiercą (sukcesja uniwersalna) po W. Z. - swoim ojcu, "przeddekretowym" właścicielu przedmiotowych nieruchomości; - z uwagi na taki tytuł zostało na jej rzecz ustanowione użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 dekretu, - w dacie wejścia w życie ustawy prawo użytkowania wieczystego przynależało do J. Z.,  - aktualnie J. Z. pozostaje użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, subsydiarnie b) art. 1 ust. 1 i 3 ustawy poprzez błędną wykładnię - przyjęcie, że przysługiwanie skarżącej w dacie wejścia w życie ustawy użytkowania wieczystego na zasadach wspólności prawa wspólników spółki cywilnej oznacza niespełnienie warunku uwłaszczenia przewidzianego w tym przepisie. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że jej legitymację do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 602/17. Wyrok ten jest miarodajny w tym postępowaniu co do zaprezentowanej tam wykładni prawa. Dotyczy on bowiem nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...], tj. działki nr [...] z tego samego obrębu o tożsamym na datę wejścia w życie ustawy stanie prawnym. W wyroku tym klarowanie i w sposób zrozumiały Sąd wyłuszczył istotę spółki cywilnej w kontekście stanu prawnego nieruchomości i powołanych wyżej przepisów ustawy. Zatem wadliwe, jak i niehonorujące poglądu prawnego WSA w Warszawie, jest stanowisko organu, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, skoro organ formułuje oceny prawne i wykładnię sprzeczną z wykładnią sądową. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że aktualnie prawo przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego regulują przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), dalej jako ustawa oraz przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. poz. 1716, ze zm.), dalej jako ustawa o przekształceniu. Ta ostania ustawa wprowadziła daleko idące zmiany w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawa ta przyjęła, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Kolegium dodało, że ustawa o przekształceniu przyjęła, iż postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art 16 w brzmieniu dotychczasowym (tj. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.) i niezakończone decyzją ostateczną do dnia [...] grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia [...] marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 (tj. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Należało zatem uchylić decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazało również, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zbada, czy w stosunku do niniejszego postępowania zaistniały przesłanki do jego umorzenia na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Przede wszystkim wyjaśni, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Następnie organ I instancji wyda stosowne orzeczenie. Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji, tym samym uchylenie się przez organ od merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji pomimo możliwości samodzielnych ustaleń co do tego, czy grunt nieruchomości objęty wnioskiem pozostaje zabudowany na cele mieszkaniowe, przy tym rzutujących jedynie na proceduralną dopuszczalność postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego rodzi przekonanie o pozorności kontroli instancyjnej. Podniosła, że kwestia tego, iż grunt nieruchomości objęty wnioskiem o przekształcenie nie jest zabudowany na cele mieszkaniowe nie budziła jakichkolwiek wątpliwości stron, jak i organów dotychczas w sprawie orzekających. Zdaniem skarżącej, jeśli organ odwoławczy nabrał co do tej okoliczności wątpliwości nic nie stało na przeszkodzie, aby ją samodzielnie wyjaśnić i poczynić stosowne ustalenia. Bynajmniej ustalenie w tym przedmiocie, jako zamykające drogę do orzeczenia formalnego kończącego postępowanie, nie oznaczałoby pozbawienia strony rozpoznania postępowania przez organy dwóch instancji. W kontekście prawa strony do rozpoznania sprawy w ramach postępowania dwuinstancyjnego decydują okoliczności faktyczne przekładające się na materialne przesłanki rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że decyzja jest tym bardziej wadliwa, że w świetle wypisu z rejestru gruntów (rodzaj użytku) oraz wyrysu z mapy zasadniczej nie budzi wątpliwości, iż grunt działki [...] nie jest zabudowany na cele mieszkaniowe. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wskazało, że w toku postępowania odwoławczego stwierdzono, iż postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji naruszyło w sposób istotny przepisy procesowe - co uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Doszło do zmiany stanu prawnego - co implikuje konieczność dodatkowych ustaleń i wyjaśnień. Następnie stwierdziło, iż ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przyjęła, że postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy, wszczęte na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu dotychczasowym, i niezakończone decyzją ostateczną do dnia [...] grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia [...] marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zdaniem Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Natomiast próba merytorycznego orzekania w wyniku rozpatrzenia odwołania oznaczałaby, że sprawa ta byłaby de facto rozpatrzona wyłącznie przez jedną instancję - co z kolei oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw jest niezasadny, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie był sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2019 r., którą uchylono decyzję Zarządu [...] z [...] grudnia 2018 r. w sprawie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa (zasada legalizmu) - przepisów obowiązujących w dacie, gdy wydawane są orzeczenia tych organów. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97 (Lex nr 48737), z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00 (LEX nr 78936), organ odwoławczy rozpoznając sprawę winien ocenić ją według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydawania swojego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego uległy zmianie w czasie między wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy wydając rozstrzygniecie - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzją organu I instancji z uwagi zmianę stanu prawnego powodującą konieczność dokonania dodatkowych ustaleń i wyjaśnień. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego. Wskazać bowiem należy, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a więc jeszcze przed rozpoznaniem odwołania od decyzji Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, który zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, zobligowane były uwzględnić. Mianowicie w dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916). Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Nie można pominąć również tego, że zgodnie z art. 26 ust. 1 i 3 tej ustawy postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone decyzją ostateczną do dnia [...] grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia [...] marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W przypadku niezłożenia w określonym terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przekształcenie następuje ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r., zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie (art. 26 ust. 3 tej ustawy). W konsekwencji - jak słusznie wskazało SKO - powstaje konieczność dokonania przez organ I instancji dodatkowych ustaleń, wyjaśnień i rozważenia dodatkowych przesłanek materialnoprawnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, co przekracza możliwości organu wynikające z art. 136 k.p.a. Istotnym jest także zachowanie zasady dwuinstancyjności. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że rozpatrzenie odwołania bez rozważenia dodatkowych przesłanek materialnoprawnych w zmienionym stanie prawnym prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.