I SA/Wa 1196/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J. Z. oraz J. M. - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło decyzję Zarządu [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], w sprawie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] – i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. J. Z. i J. M. wystąpili do Prezydenta [...] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Zarząd [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], odmówił wnioskodawcom przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste umową z [...] maja 1997 r., rep. A nr [...] na rzecz J. Z.. Następnie umową o wniesieniu wkładu do spółki cywilnej (Rep. A nr [...]) J. Z. wniosła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jako wkład do spółki cywilnej "[...]". Drugim wspólnikiem był J. M.. Nabycie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ zauważył także, że w wyroku z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, które nie miały do tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z powołanym wyrokiem od dnia 17 marca 2015 r. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonymi na tego rodzaju zabudowę mogą wystąpić osoby fizyczne lub ich następcy prawni. Zarząd [...] stwierdził, że jak wynika z księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień [...] listopada 2016 r.) prawo użytkowania przysługuje J. Z. do [...] części oraz J. M. do [...] części - na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] marca 2012 r., sygn. akt [...]. Organ wyjaśnił, iż w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, prawo użytkowania wieczystego wpisane było w [...] na rzecz J. Z. i J. M. na zasadach wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej. Zatem nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do przekształcenia. Po rozpatrzeniu odwołań J. Z. oraz J. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podniosło, że w przytoczonym przez organ I instancji wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - z art. 165 ust. 1 Konstytucji brak jest podstawy prawnej dla przekształcenia w trybie administracyjnym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którymi jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją. Ponadto, na skutek niniejszego wyroku Trybunału, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997, 2001 i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r.". Kolegium podkreśliło, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. zawęził krąg podmiotów uprawnionych i rodzaj nieruchomości, w odniesieniu do których mogło nastąpić przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności - w sprawie mogły znaleźć jednak zastosowanie wyłącznie przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2011 r., tj. przed dniem 9 października 2011 r. W pierwotnym brzmieniu w art. 1 ustawa umożliwiała dokonanie przekształcenia osobom fizycznym, które w dniu jej wejścia w życie były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (w odniesieniu do tych ostatnich przekształcenie było wyłączone, w razie przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne). Wskazało, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. nie należała do osoby posiadającej uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Była bowiem w użytkowaniu wieczystym J. Z. i J. M. w udziale [...] na zasadach wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej. Dodało, że uprawnienie przyznane na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. ma charakter podmiotowy. Z punktu widzenia wykładni językowej art. 1 ust. 1 i 3 ustawy wnioskodawcy nie spełniali przesłanki podmiotowej określonej w przywołanej normie, byli bowiem wspólnikami spółki cywilnej, która nie zaliczała się do żadnego z podmiotów wskazanych w przepisach uprawniających do przekształcenia. Kolegium wyjaśniło również, że wprawdzie spółka cywilna nie jest spółką handlową, jest jednak umową nazwaną, która poza określeniem praw i obowiązków wspólników rodzi skutki w zakresie wspólności majątkowej wspólników spółki. Spółka cywilna nie jest podmiotem prawa, ale każdy wspólnik spółki cywilnej jest przedsiębiorcą prowadzącym pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 860 § 1 k.c. przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. nie jest zasadny. Na skutek skargi J. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 602/17, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...] oraz decyzję Zarządu [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że wprawdzie organy prawidłowo wskazały na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 i rozumienie treści art. 1 ust. 1 i ust 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. po tym wyroku - jednakże nie można podzielić stanowiska organów co do ustaleń, że w dniu [...] października 2005 r. skarżąca i uczestnik J. M. byli wspólnikami spółki cywilnej i użytkownikami wieczystymi nieruchomości na zasadach wspólności łącznej. Następnie podniósł, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżąca pismem z [...] września 2002 r. wypowiedziała swój udział w spółce cywilnej "[...]" ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2002 r. Umowa spółki, a także spółka uległy z tą datą rozwiązaniu. Zgodnie z art. 875 § 1 k.c. od chwili rozwiązania spółki stosuje się odpowiednio do wspólnego majątku wspólników przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych z zachowaniem przepisów poniższych (tj. zapłacenie długów, rozliczeń wkładów, podział nadwyżki pomiędzy wspólników - § 2 oraz § 3) . Sąd stwierdził też, iż rozwiązanie spółki jest zdarzeniem prawnym, które należy rozpatrywać w dwóch zasadniczych aspektach. Przede wszystkim wygasa stosunek zobowiązaniowy spółki. Oznacza to, że wygasają wszystkie prawa i obowiązki przysługujące wspólnikom i obciążające ich jako strony umowy spółki. Wspólnicy tracą swój status wspólników jako podmiotów stosunku prawnego spółki. Drugą sferą, w której rozwiązanie spółki powoduje istotne skutki prawne, jest stosunek wspólności odnoszący się do wspólnego majątku wspólników. Dotychczasowa wspólność łączna ulega z chwilą rozwiązania spółki z mocy prawa przekształceniu we wspólność w częściach ułamkowych. Jak wyżej wskazano, przepis art. 875 § 1 k.c. nakazuje stosować do niej przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych. Rozwiązanie spółki rozpatrywane w tych dwóch aspektach prowadzi do wniosku, że wspólność w częściach ułamkowych istniejąca między byłymi wspólnikami ma charakter samoistny. Istnieje mimo ustania stosunku osobistego (stosunku spółki) między wspólnikami. (por. Andrzej Kidyba, Katarzyna Kopaczyńska – Pieczniak Komentarz do art. 875 Kodeksu Cywilnego lex) Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie kwestia rozwiązania spółki jest bezsporna. Wskazywał na powyższe także Sąd Okręgowy w uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2012 r., sygn. akt [...]. Uznał zatem, że wadliwe jest stanowisko organów, iż w dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej skarżąca i uczestnik J. M. byli wspólnikami spółki cywilnej, a prawo użytkowania wieczystego wpisane było w udziale [...] na zasadach wspólności łącznej spółki cywilnej. Sąd podniósł także, że wpis do księgi wieczystej udziałów ułamkowych [...] i [...] w prawie użytkowania wieczystego - na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego z [...] marca 2012 r., sygn. akt [...] - miał charakter deklaratoryjny, gdyż (jak wyżej zaznaczono) z chwilą rozwiązania spółki cywilnej wspólność łączna majątku wspólników uległa ex lege przekształceniu we współwłasność w częściach ułamkowych (por. także Komentarz do Kodeksu Cywilnego pod redakcją K. Pietrzykowskiego Tom II str.517, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1998 r.) Wobec tego uznanie, że skarżąca i J. M. nie spełnili przesłanki podmiotowej z art. 1 ust. 1 ustawy, jest chybione i narusza ten przepis w powyższym zakresie. Sąd zauważył również, że organy powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 prawidłowo podały, iż po tym wyroku zakresowym dotyczącym konstytucyjności art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych przewidziane w ustawie w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r. (tj. ustawą z 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191 poz. 1371). Jednakże organ kwestii tych nie badał, w tym zagospodarowania nieruchomości w sposób określony w przepisie art. 1 ust. 1 lub przeznaczenia nieruchomości na określone cele uznając, że skarżąca i uczestnik nie byli podmiotami uprawnionymi do przekształcenia. Koniecznym więc będzie zbadanie pozostałych przesłanek ustawowych. W konkluzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z powodów wyżej podniesionych. Ponownie rozpatrując sprawę Zarząd [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], ponownie odmówił wnioskodawcom nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej na wstępie nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret. Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa. Z dniem [...] maja 1990 r. grunt ten stał się własnością Dzielnicy Gminy [...], a następnie, zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) - własnością Miasta [...]. Organ wskazał, że umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartą w dniu [...] maja 1997 r., Rep. A [...], w wykonaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., Nr [...], wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, po rozpatrzeniu wniosku dawnego właściciela hipotecznego z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego), oddano w użytkowanie wieczyste grunt położony w [...] przy ul. [...], oznaczony, jako działka nr [...], z obrębu [...], uregulowany w księdze wieczystej KW nr [...], o powierzchni [...] m2, na rzecz J. Z.. Organ wskazał również, że przedmiotowa nieruchomość o powierzchni [...] m2 powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki nr [...], z obrębu [...], dokonanego na podstawie decyzji podziałowej Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...]. Organ zauważył także, że umową o wniesienie wkładu do spółki cywilnej z dnia [...] września 1998 r., Rep. A nr [...], J. Z. wniosła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wkład do majątku spółki cywilnej, prowadzonej pod nazwą "[...]" spółka cywilna. Drugim wspólnikiem został J. M.. Nabycie prawa zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień [...]października 2018 r.) prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że prawo użytkowania wieczystego wpisane jest na rzecz J. Z. w wysokości [...] części oraz J. M. w wysokości [...] części na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt [...]. Organ wskazał, że wniosek podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012r, poz. 83), dalej jako ustawa. Następnie przytoczył treść art. 1 ust. 1, 1a i 3 oraz art. 5 pkt 1 tej ustawy. Przywołał też kilka orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na sposób interpretowania, wykładni w orzecznictwie pojęcia "następcy prawnego" w rozumieniu art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 945/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 825/15, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1259/09). Zdaniem organu - biorąc pod uwagę powołane orzecznictwo i stan prawny - tj. to, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało wniesione jako wkład do spółki cywilnej, nabywca stracił przymiot byłego właściciela, któremu przysługiwało uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, a ponowne nabycie tego prawa przez J. Z. nie mogło tego uprawnienia skutecznie przywrócić. Zatem należało uznać - mając na względzie to, że umową o oddanie w użytkowanie wieczyste zawartą w dniu [...] maja 1997 r., Rep. [...], oddano w użytkowanie wieczyste grunt przedmiotowej nieruchomości wyłącznie na rzecz J. Z. - że J. M. nigdy nie posiadał uprawnienia do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał też, iż w świetle ugruntowanej w orzecznictwie wykładni pojęcia "następca prawny" - w rozumieniu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz w stanie faktycznym sprawy - nie ma możliwości wydania na rzecz J. Z. i J. M. decyzji orzekającej o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy należało odmówić nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości - gdyż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w zapisach ustawy. Na koniec organ zaznaczył, że uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 2008 r. Rady [...] w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...]), Rada [...] upoważniła Zarządy dzielnic [...] do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji, między innymi, przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012r. poz. 83). Nie zgadzając się z powyższą decyzją Zarządu [...] odwołanie złożyli J. Z. i J. M.. J. Z. zarzuciła naruszenia: a) art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie wykładni obowiązującej regulacji odnośnie legitymacji użytkowników wieczystych w sposób sprzecznym z poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 602/17; b) art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez błędną wykładnię - przyjęcie, że przysługiwanie skarżącej w dacie wejścia w życie ww. ustawy użytkowania wieczystego na zasadach wspólności prawa wspólników spółki cywilnej oznacza, że nie spełnienie warunku uwłaszczenia przewidzianego w tym przepisie. W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in., że legitymację J. Z. do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 602/17. W wyroku tym klarowanie i w sposób zrozumiał Sąd wyłuszczył istotę spółki cywilnej w kontekście stanu prawnego nieruchomości i powołanych przepisów ustawy. J. M. w odwołaniu zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1, ust. 1a pkt 2, ust. 3-5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskodawczyni J. Z. utraciła przymiot byłego właściciela, któremu przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a wnioskodawca J. M. nigdy nie posiadał takiego uprawnienia. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. -uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że aktualnie prawo przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego regulują przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), dalej jako ustawa oraz przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. poz. 1716, ze zm.), dalej jako ustawą o przekształceniu. Ta ostania ustawa wprowadziła daleko idące zmiany w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawa ta przyjęła, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Kolegium dodało, że ustawa o przekształceniu przyjęła, iż postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art 16 w brzmieniu dotychczasowym (tj. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.) i niezakończone decyzją ostateczną do dnia [...] grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia [...] marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 (tj. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Należało zatem uchylić decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazało również, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę zbada, czy w stosunku do niniejszego postępowania zaistniały przesłanki do jego umorzenia na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Przede wszystkim wyjaśni, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Następnie organ I instancji wyda stosowne orzeczenie. Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji, tym samym uchylenie się przez organ od merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji pomimo możliwości samodzielnych ustaleń co do tego, czy grunt nieruchomości objęty wnioskiem pozostaje zabudowany na cele mieszkaniowe, przy tym rzutujących jedynie proceduralną dopuszczalność postępowania.  W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego rodzi przekonanie o pozorności kontroli instancyjnej. Podniosła, że kwestia tego, iż grunt nieruchomości objęty wnioskiem o przekształcenie nie jest zabudowany na cele mieszkaniowe nie budziła jakichkolwiek wątpliwości stron, jak i organów dotychczas w sprawie orzekających. Zdaniem skarżącej, jeśli organ odwoławczy nabrał co do tej okoliczności wątpliwości nic nie stało na przeszkodzie, aby ją samodzielnie wyjaśnić i poczynić stosowne ustalenia. Bynajmniej ustalenie w tym przedmiocie, jako zamykające drogę do orzeczenia formalnego kończącego postępowanie, nie oznaczałoby pozbawienia strony rozpoznania postępowania przez organy dwóch instancji. W kontekście prawa strony do rozpoznania sprawy w ramach postępowania dwuinstancyjnego decydują okoliczności faktyczne przekładające się na materialne przesłanki rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że decyzja jest tym bardziej wadliwa, że w świetle wypisu z rejestru gruntów (rodzaj użytku) oraz wyrysu z mapy zasadniczej nie budzi wątpliwości, iż grunt działki [...] nie jest zabudowany na cele mieszkaniowe. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wskazało, że w toku postępowania odwoławczego stwierdzono, iż postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji naruszyło w sposób istotny przepisy procesowe - co uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Doszło do zmiany stanu prawnego - co implikuje konieczność dodatkowych ustaleń i wyjaśnień. Następnie stwierdziło, iż ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przyjęła, że postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy, wszczęte na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu dotychczasowym, i niezakończone decyzją ostateczną do dnia [...] grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia [...] marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zdaniem Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Natomiast próba merytorycznego orzekania w wyniku rozpatrzenia odwołania oznaczałaby, że sprawa ta byłaby de facto rozpatrzona wyłącznie przez jedną instancję - co z kolei oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw jest niezasadny, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie był sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2019 r., którą uchylono decyzję Zarządu [...] z [...] października 2018 r. w sprawie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa (zasada legalizmu) - przepisów obowiązujących w dacie, gdy wydawane są orzeczenia tych organów. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97 (Lex nr 48737), z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00 (LEX nr 78936), organ odwoławczy rozpoznając sprawę winien ocenić ją według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydawania swojego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego uległy zmianie w czasie między wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy wydając rozstrzygniecie - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzją organu I instancji z uwagi zmianę stanu prawnego powodującą konieczność dokonania dodatkowych ustaleń i wyjaśnień. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego. Wskazać bowiem należy, że w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, a więc jeszcze przed rozpoznaniem odwołania od decyzji Zarządu [...] z dnia [...] października 2018 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, który zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, zobligowane były uwzględnić. Mianowicie w dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916). Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Nie można pominąć również tego, że zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone decyzją ostateczną do dnia [...] grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia [...] marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W przypadku niezłożenia w określonym terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przekształcenie następuje ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r., zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie (art. 26 ust. 3 tej ustawy). W konsekwencji - jak słusznie wskazało SKO - powstaje konieczność dokonania przez organ I instancji dodatkowych ustaleń, wyjaśnień i rozważenia dodatkowych przesłanek materialnoprawnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, co przekracza możliwości organu wynikające z art. 136 k.p.a. Istotnym jest także zachowanie zasady dwuinstancyjności. Zgodzić się należy z organem odwoławczy, że rozpatrzenie odwołania bez rozważenia dodatkowych przesłanek materialnoprawnych w zmienionym stanie prawnym prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Dodatkową okolicznością przemawiającą za nieuwzględnieniem sprzeciwu jest to, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podkreślić należy, że w świetle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 r., s. 219–225). Wskazać należy, że Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 602/17, stwierdził, że w niniejszej sprawie kwestia rozwiązania spółki cywilnej "[...]" jest bezsporna. Sąd przesądził, iż wadliwe jest stanowisko organów, że w dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej skarżąca i uczestnik J. M. byli wspólnikami spółki cywilnej, a prawo użytkowania wieczystego wpisane było w udziale [...] na zasadach wspólności łącznej spółki cywilnej. Wpis do księgi wieczystej udziałów ułamkowych [...] i [...] w prawie użytkowania wieczystego - na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego z [...] marca 2012 r., sygn. akt [...] - miał charakter deklaratoryjny, gdyż z chwilą rozwiązania spółki cywilnej wspólność łączna majątku wspólników uległa ex lege przekształceniu we współwłasność w częściach ułamkowych. Wobec tego uznanie, że skarżąca i J. M. nie spełnili przesłanki podmiotowej z art. 1 ust.1 ustawy, jest chybione i narusza ten przepis w powyższym zakresie. Sąd wskazał również, że organy powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, prawidłowo podały, iż po tym wyroku zakresowym dotyczącym konstytucyjności art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych przewidziane w ustawie w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r. (tj. ustawą z 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191 poz. 1371). Jednakże - jak wskazał Sąd - organ kwestii tych nie badał, w tym zagospodarowania nieruchomości w sposób określony w przepisie art. 1 ust. 1 lub przeznaczenia nieruchomości na określone cele, uznając, że skarżąca i uczestnik nie byli podmiotami uprawnionymi do przekształcenia. Na zakończenie Sąd stwierdził, że koniecznym jest zbadanie pozostałych przesłanek ustawowych. Z akt sprawy wynika, że po wydaniu powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, nie zbadał również - wbrew wskazaniom Sądu - pozostałych przesłanek ustawowych dotyczących przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ponadto analiza akt sprawy wskazuje, że organ I instancji nie podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu - opierając swoją decyzję na tej samej argumentacji, jaką przedstawił wcześniej w uchylonej przez Sąd decyzji z [...] listopada 2016 r. Wobec naruszenia przez organ I instancji art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.