I SA/Wa 1198/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 marca 2022 r. nr KOC/7626/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. E. W. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Stan sprawy przedstawia się następująco. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Gospodarki Terenami z 7 lutego 1953 r. (dalej, jako: orzeczenie z 1953 r.) odmówiono G. A., J. B. z A., Z. P. z A., O. i J. N., M. A. oraz A. N. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]/ul. [...], objętej księgą hipoteczną Hip. nr [...]. W dniu [...] grudnia 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 1953 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej, jako: ustawa zmieniająca), stwierdziło, że postępowanie (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. W uzasadnieniu organ przytoczył treść ww. przepisów i podniósł, że na orzeczeniu z 1953 r. znajduje się informacja o jego wysłaniu, jak również informacja datowana na dzień 25 lutego 1953 r., że odwołanie nie wpłynęło. Akta nie zawierają dokumentu potwierdzającego doręczenie orzeczenia z 1953 r., jak również dokumentów, z którego wynikałoby, że orzeczenie to zostało ogłoszone. Jednakże w aktach sprawy znajduje się dokument, z którego wynika, że Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy wystąpiło w dniu 23 marca 1963 r. do Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi z wnioskiem o przeniesienie prawa własności nieruchomości objętej księgą wieczystą Hip. [...] w miejsce dotychczasowych właścicieli na rzecz Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...] marca 1963 r. Sąd Powiatowy m. st. Warszawy orzekł zgodnie z wnioskiem. Dalej organ powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08, uznał, że w tej sprawie należało przyjąć, iż orzeczenie z 1953 r. weszło do obrotu prawnego i wywołało określone skutki prawne. Skoro zaś wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1953 r. złożony został w dniu 2 grudnia 2019 r. to w świetle art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2022 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1953 r. uległo umorzeniu z mocy prawa, mimo, że z ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że orzeczenie z 1953 r. nie zostało ani ogłoszone ani skutecznie doręczone stronom postępowania prowadzonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279); 2. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1953 r., podczas, gdy prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, spełniająca standardy konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikających z niej zasad ochrony zaufania jednostki do Państwa, zasady praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku, zasady proporcjonalności, a także niedziałania prawa wstecz, stanowiącej podstawową zasadę poprawnej legislacji, zasady praworządności, zasady równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, zasady zakazu dyskryminacji z jakichkolwiek przyczyn, a także zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz dziedziczenia, powinna prowadzić do wniosku o konieczności dalszego prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej lub nie, wydanie orzeczenia z 1953 r. z naruszeniem prawa. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z kolei wg art. 158 § 3 K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (przepis ten został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z dniem 16 września 2021 r.). Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej ustawy zmieniającej wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano także, że TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 Kodeksu cywilnego). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 1953 r. z uwagi na brzmienie przepisów ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 K.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 K.p.a.). Odnosząc się do kwestii doręczenia orzeczenia z 1953 r. to wskazać trzeba, że w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru tego orzeczenia przez strony postępowania. Brak dowodu doręczenia konkretnemu podmiotowi orzeczenia nie oznacza jednak, w okolicznościach tej sprawy, że takiego doręczenia nie było. Po pierwsze, na orzeczeniu z 1953 r. skierowanym do G. A. – byłego właściciela i wnioskodawcy (który wystąpił także w imieniu pozostałych współwłaścicieli) znajduje się informacja o jego wysłaniu, jak również informacja datowana na dzień 25 lutego 1953 r., że odwołanie nie wpłynęło. Z rozdzielnika orzeczenia wynika, że zostało ono przesłane także do Administracji domu ul. [...]/[...]. Po drugie, nie można pominąć, że pismem z dnia 28 lutego 1953 r. zawiadomiono byłego właściciela G. A., że zgodnie z orzeczeniem administracyjnym z dnia 7 lutego 1953 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]/ul. [...], objęcie budynków znajdujących się na tym gruncie zostało wyznaczone na dzień 10 marca 1963 r. Zawiadomienie tej samej treści zostało skierowane do Administracji domu ul. [...]/ul. [...]. Po trzecie, w następstwie wydana orzeczenia z 1953 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy wystąpiło w dniu 23 marca 1963 r. do Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi z wnioskiem o przeniesienie prawa własności nieruchomości objętej księgą wieczystą Hip. [...] w miejsce dotychczasowych właścicieli na rzecz Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia 29 marca 1963 r. Sąd Powiatowy m. st. Warszawy orzekł zgodnie z wnioskiem. W kontekście powyższego należy przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. za dowód może służyć wszystko o ile jest zgodne z prawem. Poza tym organ stosując zasady logicznego rozumowania może określony wniosek wyprowadzić z innego dowodu. W tej sprawie organ, uwzględniając, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie wskazuje komu miało być doręczone orzeczenie czy stronie czy innemu podmiotowi zainteresowanemu, prawidłowo wywiódł z innych dowodów, nie przekraczając ram swobodnej oceny dowodów, że orzeczenie z 1953 r. weszło do obrotu prawnego. Nie można również pominąć, że istota uregulowań ustawy zmieniającej wskazująca na konieczność doręczenia musiała uwzględniać fakt, że w większości wypadków od daty wydania decyzji upływał bardzo długi okres co skutkować musiało brakami w dokumentacji. Dlatego przepisy ustawy zmieniającej należy wykładać w ten sposób, że celem tej regulacji było wygaszenie postępowań, które nie zakończyły się do dnia wejścia w życie tej ustawy – zarówno tych toczących się jak i przyszłych (tak również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 473/22). Odnosząc się dalej do skargi należy wskazać, że Sąd rozumie rozgoryczenie skarżącej, która w 2019 r. wszczęła postępowanie nadzorcze, a do wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) nie zostało ono merytorycznie zakończone. Zauważyć jednak należy, że ani strona ani też organ administracji publicznej właściwy w tego rodzaju sprawach, a tym bardziej Sąd, nie mają wpływu na decyzje legislacyjne polskiego ustawodawcy. Organy administracji publicznej zobowiązane są jednak działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i dlatego zastosowanie przez organ w tej sprawie regulacji art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie można uznać za naruszające prawo. Z kolei kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego, opieszałości organu w tej sprawie pozostać musi poza oceną Sądu. Nie może jednak ujść uwadze, że skarżącej przysługiwały w toku postępowania określone prawem środki takie jak skarga na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Nadto Sąd nie podziela koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 K.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne. W odniesieniu do argumentacji skargi nakierowanej na wykazanie niekonstytucyjności normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, należy wskazać, że choć rozwiązanie to może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej, jako godzące w zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak ochrona zaufania jednostki do państwa, zasadą ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku, zasadą proporcjonalności, a także zasadą niedziałania prawa wstecz to acquis constitutionnel wypracowane w okresie obowiązywania Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny, praktykę i doktrynę prawa dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Zauważa się bowiem, że nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do Państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do żądania wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a K.p.a.). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku.