I SA/Wa 1199/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie indywidualnej praktyki lekarskiej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę [...] Rady Lekarskiej w [...] z dnia [...] października 2004r. nr [...]; 2. stwierdza że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1199/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 1990 r., Nr 30, poz. 158 z pózn. zm.) i uchwały nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do działania w imieniu Naczelnej Rady Lekarskiej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. L. utrzymało w mocy uchwałę nr [...] [...] Rady Lekarskiej w [...] z dnia [...] października 2004 r. w sprawie cofnięcia zezwolenia i skreślenia wpisu do rejestru indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich - lekarzowi J. L. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że [...] Rada Lekarska w [...] uchwałą nr [...] cofnęła J. L. zezwolenie na wykonywanie indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej i skreśliła z wpisu do rejestru indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich - z uwagi na fakt, iż gabinet lekarski nie spełnia wymogów dotyczących pomieszczeń, w których lekarz wykonuje praktykę. Powierzchnia gabinetu jest mniejsza niż 12 m². Ponadto lekarz nie dostarczyła odpowiednich dokumentów sanitarno-epidemiologicznych. Zastrzeżenia organu dotyczyły też braku odpowiedniego sprzętu. Od powyższej uchwały zainteresowana wniosła odwołanie, w którym podniosła, iż zastrzeżenia [...] Rady Lekarskiej nie są zgodne ze stanem faktycznym. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, po zapoznaniu się z dokumentacją zebraną w sprawie, utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę [...] Rady Lekarskiej w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że Naczelna Izba Lekarska pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. zwróciła się do lek. J. L. o nadesłanie aktualnej decyzji sanitarno-epidemiologicznej, dokumentów potwierdzających, że gabinet, w którym świadczy usługi lekarskie spełnia wymogi dotyczące jego wielkości, jednakże zainteresowana stosownych dokumentów nie nadesłała. Organ drugiej instancji podkreślił, że z dokumentów nadesłanych przez [...] Radę Lekarską wynika, że pomieszczenie, w którym lekarz wykonuje praktykę nie spełnia wymogów określonych przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach wydawania zezwoleń i wpisu do rejestru indywidualnych praktyk lekarskich, indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich i grupowych praktyk lekarskich (Dz. U. Nr 20, poz. 254) - w kwestii dotyczącej jego metrażu. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. L. Wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz uchwały [...] Rady Lekarskiej w [...] z dnia [...] października 2004 r. Skarżąca podniosła, że [...] Izba Lekarska jest w posiadaniu postanowienia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego [...] - [...] z dnia [...] listopada 1998 r., które to postanowienie zaświadcza, że gabinet funkcjonuje od 1989 r. i która zaopiniowała pozytywnie prowadzenie praktyki lekarskiej w lokalu o pow. 11 m². Ponadto skarżąca powołała przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia, urządzenia oraz sprzęt medyczny służące wykonywaniu indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej i grupowej praktyki lekarskiej (Dz. U. Nr 20, poz. 254), które dopuszcza czasowe funkcjonowanie gabinetów o powierzchni nie mniejszej niż 9 m² (gabinet skarżącej ma 11 m²) i określa termin ich przystosowania do powierzchni określonej w rozporządzeniu do 26 maja 2008 r. Skarżąca zarzuciła, że wizytacja lekarza powołanego przez [...] Izbę Lekarską miała miejsce w okresie, gdy wielkość gabinetu zgodna była z obowiązującymi przepisami oraz z postanowieniem Sanepidu. Wskazała, że chociaż lekarz wizytujący stwierdzi brak [...], jednak jest to niezgodne z prawdą, gdyż [...] znajduje się nieprzerwanie na wyposażeniu tego gabinetu. Podniosła również, że w sprawie niekompetencji przeprowadzonej kontroli powiadomiła [...] Izbę Lekarską pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałą z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymało uchwałę organu pierwszej instancji w związku z niedostarczeniem przez skarżącą aktualnej decyzji sanitarno-epidemiologicznej oraz dokumentów potwierdzających, że gabinet, w którym świadczy usługi lekarskie skarżąca spełnia wymogi dotyczące jego wielkości. Ponadto organ wskazał, że kwestia powierzchni gabinetu, który musi być przystosowany do odpowiedniej wielkości w terminie do [...] maja 2008 r., nie była jedyną przesłanką, której skarżąca nie spełniła, a która skutkowała podjęciem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt administracyjny nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu. Stosownie zaś do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej zwaną "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Z tego też względu w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy nie doszło do naruszenia prawa skutkującego uwzględnieniem skargi, a które nie zostało podniesione przez skarżącą. Zgodnie z brzmieniem art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje orzeczenie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy nadesłanych przez organ administracyjny. W rozpatrywanej sprawie do zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały [...] Rady Lekarskiej w [...] nr [...] z dnia [...] października 2004 r. w sprawie cofnięcia zezwolenia i skreślenia wpisu do rejestru indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich, wydanych przez organy kolegialne, zastosowanie ma art. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. Nr 30, poz. 158 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że uchwały organów samorządu lekarzy podejmowane są zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy członków danego organu. Z nadesłanych przez Naczelną Radę Lekarską akt administracyjnych organu pierwszej i drugiej instancji, a przede wszystkim z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały z dnia [...]. 10. 2004 r. nie wynika, czy podjęte one zostały przy niezbędnej ilości osób reprezentujących organ (quorum) i czy były podjęte zwykłą większością głosów. W aktach sprawy również brak jest dokumentów (protokołów), z których by to wynikało. Wskazać także należy, że uchwały powołują się na dokumenty, których nie ma w aktach sprawy. I tak w uchwale organu pierwszoinstancyjnego znajduje się wywód dotyczący zastrzeżeń zespołu wizytacyjnego powołanego przez [...] Izbę Lekarską. Uchwała jest lakoniczna i nie precyzuje treści merytorycznych tych zastrzeżeń. W istocie także nie wiadomo, czy wizytację prowadził jeden lekarz - jak twierdzi skarżąca - czy zespół wizytujący. Brak dokumentacji w aktach sprawy, a także omówienia w uzasadnieniu uchwały przeprowadzonych w sprawie dowodów uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia. Z uchwały nie wynika przez kogo była przeprowadzona wizytacja gabinetu skarżącej (nie podano składu tego zespołu ani specjalności lekarzy), a w aktach sprawy nie ma dokumentów z wizytacji. Sąd nie może więc zbadać legalności powołania i składu zespołu wizytującego, stosownie do postanowienia § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach wydawania zezwoleń i wpisu do rejestru indywidualnych praktyk lekarskich, indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich i grupowych praktyk lekarskich oraz ustalenia danych objętych wpisem i sposobu prowadzenia rejestru (Dz. U. Nr 30, poz. 378). Jest to tym bardziej istotne, że w odwołaniu od uchwały organu pierwszej instancji skarżąca zarzucała nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli. Jednakże organ drugiej instancji nie ustosunkował się do tego zarzutu. Ponadto wskazać należy, że postępowanie odwoławcze nie może się ograniczyć do kontroli prawidłowości uchwały, lecz organ drugiej instancji ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Rozpatrując odwołanie skarżącej organ miał więc obowiązek z urzędu zażądać nadesłania wszystkich dokumentów, w tym w szczególności z przeprowadzonej wizytacji pomieszczenia i wyposażenia gabinetu lekarskiego skarżącej. Skoro organ odwoławczy nie zgromadził powyżej wskazanych istotnych dowodów, a sąd analizując nadesłane mu przez organ akta administracyjne, stwierdził, że nie znajdują się w nich dokumenty, które powinny stanowić dowody w sprawie, to powstaje pytanie, w oparciu o jaki materiał dowodowy wydane zostało rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy kontrolowanej uchwały. Tak więc organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Jak już wyżej zaznaczono zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze w rozpatrywanej sprawie nie spełnia tych wymogów. Postępowanie przed jednostkami organizacyjnymi samorządu lekarzy, mimo swej specyfiki, jest postępowaniem administracyjnym. Mają więc tu zastosowanie przepisy art. 77 § 1 i 80 kpa, zgodnie z którymi organ administracji publicznej, a takimi są Naczelna Izba Lekarska i okręgowe izby lekarskie wydają uchwały w sprawach stwierdzania prawa wykonywania zawodu, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych. Oznacza to, że organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być wynikiem analizy całokształtu materiału dowodowego. Przenosząc obowiązek wynikający z przytoczonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego na grunt postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia i skreślenia wpisu do rejestru indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich stwierdzić należy, że obowiązek ten ciąży na organie, a nie na zespole wizytacyjnym. Ewentualne zastrzeżenia zespołu są jedynie dowodem w sprawie, który jest poddawany ocenie organu. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała i uchwała ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Obydwa organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły całego materiału dowodowego. Odrębnego potraktowania wymaga zarzut naruszenia przepisów dotyczących wielkości powierzchni pomieszczenia, w którym lekarz wykonywał praktykę. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ przyznał, że § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia, urządzenia i sprzęt medyczny, służące wykonywaniu indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej praktyki lekarskiej i grupowej praktyki lekarskiej (Dz. U. Nr 20, poz. 254) przewiduje dopuszczenie odstępstw co do powierzchni pomieszczenia(nie mniejszego niż 9 m2) i konieczności dostosowania pomieszczenia do wymagań 12 m 2, w terminie do 26 maja 2008 r. Jednakże fakt wykonywania przez skarżącą praktyki lekarskiej w pomieszczeniu o powierzchni 11 m2 był jedną z istotnych przyczyn rozstrzygnięcia przez organy obydwu instancji. Wobec powyższego zaskarżona uchwała oraz uchwała pierwszoinstancyjna naruszają ten przepis prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Organ ponownie rozpoznając sprawę skarżącej uzupełni materiał dowodowy w zakresie wskazanym w powyższym uzasadnieniu.