I SA/Wa 12/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2005 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza na rzecz T. D. od Ministra Transportu i Budownictwa kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 12/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury ponownie rozpatrując sprawę z wniosku T. D. objętą decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r., nr [...] orzekającą o udzieleniu rzeczoznawcy majątkowemu T. D. kary dyscyplinarnej w postaci nagany z wpisem do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych, uchylił decyzję powyższą i orzekł o udzieleniu rzeczoznawcy majątkowemu T. D. kary dyscyplinarnej w postaci nagany. W uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy majątkowego T. D. w związku ze skargą J. H. z dnia [...] lutego 2003 r. Skarżący zarzucił rzeczoznawcy nie wypełnianie obowiązków ustawowych, o których mowa w art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2002 r. Na potwierdzenie swoich zarzutów J. H. dołączył negatywną opinię Komisji Arbitrażowej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] grudnia 2002 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Komisja Odpowiedzialności Zawodowej uznała, że rzeczoznawca majątkowy uchybił obowiązkom określonym w art. 175 ust. 1 powyższej ustawy w stopniu powodującym wnioskowanie o udzielenie nagany z wpisem do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. Minister Infrastruktury przychylił się do wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego T. D. kary dyscyplinarnej w postaci nagany z wpisem do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. T. D. złożył w dniu [...] października 2004 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc w nim, że był pozbawiony prawa do obrony, oraz to, że pierwszoinstancyjna decyzja została wydana w oparciu o standardy, które nie są obowiązującą normą prawną, nie uwzględnione zostały także podniesione przez niego argumentuy Rozpatrując wniosek organ stwierdził, że w dniu [...] września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), która zmieniła brzmienie art. 178 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalając, iż wobec rzeczoznawcy majątkowego mogą być orzeczone z tytułu odpowiedzialności zawodowej następujące kary dyscyplinarne: 1) upomnienie, 2) nagana, 3) zawieszenie wykonywania uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do 1 roku, 4) zawieszenie wykonywania uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym, 5) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia. Wobec powyższego organ zastosował przepisy obowiązujące w dacie orzekania i uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, bowiem przepisy obowiązujące od dnia 22 września 2004 r. nie przewidują orzeczonej w niej kary i orzekł karę nagany znajdującą się w katalogu kar wymienionych w znowelizowanym przepisie art. 178 ust. 2. Jednocześnie organ uznał, iż nie ma potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania, o których mowa w art. 136 kpa., gdyż jego zdaniem wszystkie okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione w sposób bezsporny, a wymierzając karę nagany stwierdził, że uchybienia popełnione przez rzeczoznawcę majątkowego miały charakter rażącego naruszenia przepisów prawa i miały wpływ na wartość nieruchomości określoną w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym. Jednocześnie organ uznał, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znalazły potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym sprawy, a orzeczona kara dyscyplinarna odpowiada winie. Na decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. D., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez działanie organu administracyjnego w sposób wykraczający poza zakres określony przepisami prawa, naruszenie prawa procesowego, 2) § 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. - w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745) poprzez prowadzenie postępowania niewłaściwie wszczętego, nie uwzględniającego zwłaszcza treści ust. 2 wyżej wymienionego przepisu, a także nie wskazanie przez organ we wniosku do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, czy postępowanie toczy się z urzędu czy na wniosek, 3) § 40 ust. 2 powyższego rozporządzenia poprzez prowadzenie postępowania przy braku wskazania zarzutów wobec skarżącego, ponieważ sformułowania, które można by uznać za zarzuty pojawiły się dopiero na końcowym etapie postępowania wyjaśniającego w protokole z dnia [...] lipca 2004 r. (k. [...] akt sprawy) pod pkt. [...], co uniemożliwiło skarżącemu merytoryczną obronę w toczącym się postępowaniu wyjaśniającym, 4) art. 6 kpa poprzez stwierdzenie, że skarżący naruszył standardy zawodowe, podczas gdy standardy nie stanowią obowiązujących przepisów prawa, które wiązałyby skarżącego, 5) art. 7 i 77 kpa wobec przeniesienia na skarżącego obowiązku ciążącego na organie (tj. gromadzenia dowodów). 6) art. 10 § 1 i art. 73 kpa poprzez uniemożliwienie stronie swobodnego zapoznania się z aktami sprawy, jak również bezpodstawną odmowę wydania odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z dnia [...] czerwca 2003 r., pomimo zgłoszenia takiego żądania przez skarżącego, co znalazło odzwierciedlenie w treści tego protokołu (k [...] akt). W obszernym uzasadnieniu wniosku skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodając, że organ załatwiał sprawę w oparciu o art. 233 kpa i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji dokonywana jest przez sąd przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, a także z naruszeniem norm prawa materialnego. Zakres obowiązków rzeczoznawcy majątkowego został określony w art. 175 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Natomiast przepis art. 178 ust. 2 pkt. 1-5 (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji z dnia [...] września 2004 r.) zawierał katalog kar dyscyplinarnych, które można orzec wobec rzeczoznawcy majątkowego (w pkt. 2 tego przepisu wymieniona była kara nagany z wpisem do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych). Z treści art. 194 ust. 1 i ust. 2 powyższej ustawy wynika, że o zastosowaniu kar dyscyplinarnych orzekał Minister Infrastruktury na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Przepis art. 197 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierał ustawową delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczególnych zasad i trybu działania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz jej organizację, przeprowadzenia postępowania oraz stosowania kar dyscyplinarnych z tego tytułu. W wykonaniu ustawowej delegacji wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745). W związku z powyższym podnieść należy, że podstawowym zadaniem organów administracji publicznej, które są uprawnione do orzekania o zastosowaniu kary dyscyplinarnej, jest ustalenie, czy postępowanie wyjaśniające, którego wyniki stanowią podstawę do wydania stosownej decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast we wniosku z dnia [...] marca 2003 r. o wszczęciu postępowania wyjaśniającego dotyczącego rzeczoznawcy majątkowego T. D. skierowanym do Przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej nie podał, czy postępowanie wszczyna z urzędu, czy na skutek skargi osoby fizycznej, nie wskazał też konkretnych zarzutów, które powinna zbadać Komisja dotyczących niewypełnienia obowiązków przez T. D., podając jako podstawę wniosku wyłącznie treść art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treść powyższego wniosku narusza zatem § 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. Postępowanie pierwszoinstancyjne zawiera także inne uchybienia. Z treści protokołu nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. wynika bezspornie, że postępowanie wyjaśniające nie dotyczyło sporządzonego na zlecenie Urzędu Miasta L. przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości zlokalizowanej w L. przy ul. [...] działka nr [...] (czego domagał się w skardze J. H.), lecz całej działalności zawodowej T. D. Natomiast z treści maszynopisu protokołu z postępowania wyjaśniającego w tej sprawie sporządzonego w dniu [...] lipca 2004 r. wynika, "że postępowanie miało na celu zbadanie, czy przy wykonywaniu czynności szacowania T. D. wypełnił jako rzeczoznawca majątkowy obowiązki, o których mowa w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też przy wykonywaniu tych czynności nastąpiło i w jakim zakresie naruszenie przepisów powyższego artykułu". Jak wynika z powyższego treść protokołów jest rozbieżna, czego organ ponownie rozpoznając sprawę nie wyjaśnił W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 194 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega zasadom określonym w kodeksie postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 ze zm.). Zatem do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego w trybie art. 127 § 3 kpa stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracji publicznej rozpoznając wniosek obowiązany jest ponownie merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie (vide wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., IV SA 2498/98, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 14 września 1999 r., III SA 8275/98 niepublikowany), strona ma bowiem prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Oznacza to, że kontrola organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy musi być zawsze kontrolą pełną. Organ rozpoznając sprawę ponownie nie może ograniczyć się do potwierdzenia ustaleń przyjętych w postępowaniu poprzedzającym wydanie poprzedniej (pierwszej decyzji). Ponieważ postępowanie o zastosowaniu kary dyscyplinarnej prowadzone przez organ administracji opiera się na wynikach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, to zarówno przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, jak i w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne jej rozpoznanie, niezbędne jest ponowne zwrócenie się do Komisji o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Jest to konsekwencją zasady dwuinstancyjności postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organ administracyjny ponownie rozpoznając sprawę uchyla kontrolowaną decyzję i zmienia orzeczoną w niej karę z kary nagany z wpisem do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych na karę nagany uwzględniając zmianę przepisów obowiązującą od dnia 22 września 2004 r., a zatem w dacie orzekania, która nie przewidywała już kary orzeczonej decyzją z dnia [...] września 2004 r. Uznając jednocześnie, iż nie ma potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 kpa., ani też skierowania sprawy ponownie do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Zdaniem organu "wszystkie okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione w sposób bezsporny". Sąd nie podzielił takiego stanowiska organu, mając na względzie chociażby istotne rozbieżności w treści dwóch protokołów dotyczących tego samego posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z dnia [...] czerwca 2003 r. Poza tym, o tym, czy ma dojść do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, wbrew temu co twierdzi Minister Infrastruktury nie decyduje organ powołany do wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2001 r. sygn. akt I SA 651/00 (niepublikowany) podkreślił wyraźnie, że po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, sprawa ta powinna być skierowana do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej (rozpoznawana sprawa dotyczyła bowiem nadania licencji zawodowej), której obowiązkiem było ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Sąd stwierdził, że rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast sam dokonał oceny dowodów, tym samym naruszył ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. Analogicznie przedstawia się ta kwestia w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, postępowanie zostało przeprowadzone tylko przed organem odwoławczym. Natomiast we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący dodatkowo podniósł naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez to, że nie przedstawiono mu zarzutów i całkowicie pominięto w postępowaniu wyjaśniającym wskazane przez niego dowody. Wobec takich zarzutów, a także istotnych rozbieżności w treści dokumentów (protokołów) organ nie mógł ograniczyć ponownego rozpoznania sprawy do wydania zaskarżonej decyzji, poprzestając na stanowisku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wyrażonym w postępowaniu poprzednim. W ten sposób organ praktycznie pozbawił stronę prawa do rozpoznania sprawy w jej całokształcie, bowiem zarzuty zgłoszone we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie zostały poddane ponownej ocenie przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Naruszone zatem zostały przepisy art. 127 § 3 kpa i art. 195 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.