I SA/Wa 120/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Maria Tarnowska asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi U. G. i A. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących U. G. i A. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2006 r., nr [...] o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], położonej w obrębie [...], Gminia G. i nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji przedstawiony został następujący stan sprawy. Pismem z dnia 5 lipca 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], niezbędnej do realizacji inwestycji p.n. "Przebudowa drogi krajowej nr [...] i dostosowanie jej do parametrów drogi ekspresowej klasy [...] na odcinku G. – B. od km [...] + [...] do km [...] + [...]". Jednocześnie wystąpiono o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 18 stycznia 2006 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak Wojewoda Mazowiecki zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania U. i A. G., Minister Budownictwa stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy – decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Planowana rozbudowa odcinka drogi krajowej nr [...] jest częścią większego zadania inwestycyjnego, jakim jest budowa drogi [...] od W. do R. i dalej przez K. do K. Efektem inwestycji będzie stworzenie ważnego krajowego i międzynarodowego dalekobieżnego ciągu drogowego, dostosowanego do tranzytowego ruchu samochodowego osobowego i ciężarowego. Odcinek drogi [...] G.-B. jest częścią planowanej krajowej sieci dróg szybkiego ruchu określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, poz. 1334). Rozbudowa drogi na odcinku G. – B. i dostosowanie jej do parametrów drogi ekspresowej ma strategiczne znaczenie dla rejonu Polski [...]. Wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości podyktowane jest, oprócz poprawy bezpieczeństwa i środowiska, również koniecznością terminowego zrealizowania inwestycji i jej rozliczenia dla potrzeb wykorzystania środków z Unii Europejskiej. Inwestycja, w chwale nr [...] Komitetu [...] z dnia [...] września 2005 r. została pozytywnie zaopiniowana i zarekomendowana do współfinansowania ze środków Unii Europejskiej na lata [...]. Stosownie do zapisów art. 31 ust. 2 rozporządzenia Rady Unii Europejskiej z dnia 21 czerwca 1999 r. wprowadzającego ogólne przepisy dotyczącego funduszy strukturalnych (1260/1999/WE) pomoc ze środków Unii Europejskiej, m.in. w ramach tego programu, może być przyznana jedynie w przypadku rozliczenia płatności do końca drugiego roku po roku dokonania zobowiązania ("reguła [...]). Zgodnie z wytycznymi Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie stosowania reguły [...] wnioski o płatność muszą być składane do dnia 31 października tego roku. W przypadku inwestycji polegającej na rozbudowie drogi nr [...] na odcinku G. – B. oznacza to konieczność rozliczenia wszystkich płatności w terminie 31 października 2008 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązana jest do realizacji postanowień [...] Na Tej podstawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad otrzymuje w ramach [...] środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w trybie refundacji, tj. zwrotu poniesionych, udokumentowanych przez siebie wcześniej wydatków realizacji projektu, przewidzianych we wniosku o dofinansowanie inwestycji. Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku G. – B. stanowi ważny interes społeczny, który musi być przedkładany ponad interes poszczególnych osób. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nie może być traktowana jako naruszenie prawa. Jest ona prawnie przewidzianym środkiem administracyjnym dla zagwarantowania realizacji celu publicznego. Z tego względu decyzję Wojewody Mazowieckiego należy uznać za zasadną . Organ odwoławczy oceniając legalność decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. bada jedynie przesłanki z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i w tym zakresie dokonuje oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzja w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości pozwala inwestorowi legitymować się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Uzyskanie tej decyzji jest warunkiem złożenia wniosku o wydanie stosownych pozwoleń. Z powodu braku porozumienia z właścicielami co do warunków nabycia nieruchomości w trybie cywilnoprawnym zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Wobec tego, że trudno przewidzieć termin zakończenia tego postępowania to z powodu konieczności wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, w celu uzyskania pozwolenia na budowę, wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne. Zarzut wadliwego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji jest zasadny. Jednak materiał dowodowy, zebrany w wyniku przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.) potwierdza przesłanki do niezwłocznego zajęcia nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. i A. G. podnieśli, że organy nie wyjaśniły, czy zachodzi "uzasadniony przypadek", o jakim stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W sprawie spełniony został tylko warunek wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Żadne okoliczności nie wskazują, że uzasadnione jest niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W postępowaniu ustalone zostało, że rozpoczęcie inwestycji jest odległe w czasie, bowiem nie został jeszcze wyłoniony wykonawca robót budowlanych przebudowy drogi nr [...]. Przy przebudowie drogi G. – B. nie są prowadzone żadne prace budowlane. Nie można też określić terminu ich rozpoczęcia. W tej sytuacji nie można twierdzić, że natychmiastowe zajęcie nieruchomości jest niezbędne. Względy gospodarcze i społeczne również nie uzasadniają podjętych decyzji i nie mogą być traktowane jako "uzasadniony przypadek". Inna ocena zmuszałaby do tezy, że w każdym przypadku, gdy wydano decyzję o lokalizacji drogi zachodzi uzasadniony przypadek do niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Warunek "uzasadnionego przypadku" dotyczyć musi innych okoliczności, np. uporu właścicieli w udostępnieniu nieruchomości, i być oceniany zgodnie z treścią art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., skoro nieruchomość ta mogła być np. wydzierżawiona. Organy obu instancji pominęły fakt, że wydane decyzje stanowią wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony własności i zakresu jej ograniczania. Działania w tym zakresie powinny być podejmowane z rozwagą i niezbędną ostrożnością i służyć celom społecznym o dużej doniosłości. Nie mogą być natomiast środkiem zastępczym wobec wywłaszczenia i prowadzić w konsekwencji do ograniczenia procedury wywłaszczenia do formalnego wszczęcia, a następnie zastąpienia go trybem "przyśpieszonym" z art. 17 ustawy. Skutkiem wydania zaskarżonej decyzji jest wprowadzenie stanu niepewności u właścicieli nieruchomości – przy jednoznacznym braku jakichkolwiek czynności ze strony organów administracji w zakresie przyznania należnego odszkodowania. Odpowiadając na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik zakończonego nimi postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów postępowania, co nie zostało podniesione w skardze a Sąd wziął pod uwagę z urzędu – na co pozwala powołany wyżej art. 134 § 1 – należy uznać, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2006 r. wydana została z naruszeniem art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powiadomił strony o możliwości składania wyjaśnień i powołał art. 10 § 1 k.p.a. jako podstawę prawną tego uprawnienia strony. Jednak Wojewoda pominął, że powołany przepis przewiduje też obowiązek organu zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że Wojewoda naruszył powyższy przepis. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...]stycznia 2006 r. zostało wysłane stronom [...] stycznia 2006 r. i doręczone im [...] stycznia 2006 r. Tę ostatnią datę nosi też decyzja Wojewody w sprawie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Porównanie tych dat wskazuje, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nastąpiło w tym samym dniu. Oznacza to, że organ I instancji nie wykonał obowiązku z art. 10 § k.p.a., czym pozbawił strony uprawnienia określonego w tym przepisie. Nie wyjaśnił też dlaczego odstąpił od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 2 k.p.a). Nie zmienia powyższego stanowiska okoliczność, że wszczęte postępowanie dotyczyło wywłaszczenia nieruchomości, a zaskarżone decyzje niezwłocznego jej zajęcia. Wynika to z tego, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego obok "uzasadnionych przypadków", stanowi podstawę decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 17 ust. 1 ustawy). Skoro więc jednym z warunków wydania tej ostatniej decyzji jest wszczęcie postępowania, to uprawnione jest stwierdzenie, że obie wymienione czynności dokonywane są w ramach tego samego postępowania, zmierzającego do nabycia nieruchomości pod budowę drogi na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Tym samym organ przed wydaniem decyzji o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma obowiązek umożliwić stronie skorzystanie z uprawnień określonych w art. 10 § 1 k.p.a. Może to polegać na wyznaczeniu jej terminu do wypowiedzenia co do zebranych dowodów i dopiero po upływie tego terminu wydać decyzję w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Użyte w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. sformułowanie "w uzasadnionych przypadkach" ma charakter zwrotu niedookreślonego, co świadczy o tym, że wydana na podstawie tego przepisu decyzja ma cechy decyzji uznaniowej. Jednak dozwolona przez ustawodawcę swoboda nie oznacza dowolności. W tym przypadku organ ma obowiązek szczególnie wnikliwie prowadzić postępowanie administracyjne tak, aby decyzja o zezwoleniu organu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości była starannie uzasadniona, a uzasadnienie to znalazło potwierdzenie w materiale dowodowym. W tej sprawie zarówno decyzja Wojewody jak i Ministra nie odnoszą się do tej przesłanki, zgodnie z którą uzasadnione byłoby wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Sformułowanie "w uzasadnionych przypadkach" świadczy, iż udzielenie wymienionego zezwolenia nie może być traktowane jako reguła, a jedynie wyjątek obwarowany właśnie wykazaniem zaistnienia w konkretnej sprawie takiego przypadku. Na potrzebę takiej interpretacji wpływa zwłaszcza szczególność omawianego rozwiązania ale i fakt, że stanowi ono ingerencję w zakresie wykonywania prawa własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i możliwie jest wprowadzenie ustawowych ograniczeń jego wykonywania, lecz musi być to dokonywane z poszanowaniem porządku prawnego i z zastosowaniem ścisłej a nie rozszerzającej wykładni obowiązujących norm. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w świetle omawianego przepisu mimo niedookreślonego terminu "w uzasadnionych przypadkach" z całą pewnością nie daje organowi administracji publicznej przyzwolenia na wydanie rozstrzygnięć arbitralnych i dowolnych. Rozbudowa drogi krajowej jest niewątpliwie konieczna, ale powoływanie się na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników drogi nie jest "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., gdyż problem ten dotyczy wszystkich dróg w Polsce. W związku z tym w każdym przypadku tego szczególnego zajęcia nieruchomości zachodzi potrzeba wnikliwego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem materiał dowodowy przedstawiony Sądowi nie zawiera dokumentów na poparcie przedstawionej przez organ argumentacji. Należało też rozważyć stanowisko skarżących co do zgłoszonej przez nich możliwości wykupu nieruchomości lub zaproponowania nieruchomości zamiennej. Zaskarżone decyzje w tym zakresie nie zawierają żadnych ustaleń. Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia, że organ rozpatrzył sprawę z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).