I SA/Wa 120/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażania zgody na nieodpłatne przekazanie nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz R. w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmawiające wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu własności rolnej Skarbu Państwa na rzecz P. w K. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Urząd Wojewódzki w K. zwrócił się do Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w O. o wyrażenie zgody na przekazanie na rzecz P. w K. nieruchomości rolnej położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...], powołując się na art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. nr 29, poz. 154 z późn. zm.). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych, odmówił wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie ww. nieruchomości zasobu na ww. Parafii. Pismem z dnia 2 marca 2015 r. Parafia wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Rozpoznając złożone zażalenie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przywołał przepis art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, iż osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jeżeli grunty te znajdują się w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych, przekazanie na własność może nastąpić wyłącznie za zgodą tych osób. Przekazanie na własność nieruchomości następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Organ podkreślił, iż zgodnie z powyższym przepisem wyrażenie przez Prezesa ANR zgody na przekazanie nieruchomości nie jest obligatoryjne. Ponadto organ podniósł, że działka nr [...] obecnie jest dzierżawiona przez spółkę A. z siedzibą w R. Z uwagi na powyższe Oddział Terenowy Agencji Nieruchomości Rolnych w O. pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. wystąpił do ww. spółki w sprawie możliwości wyłączenia z przedmiotu dzierżawy m.in. ww. działki, ale spółka poinformowała, że nie wyraża zgody na wyłączenie z dzierżawy tej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych nie wyraził zgody na nieodpłatne przekazanie przedmiotowej nieruchomości na rzecz P. w K. Działka nr [...], stanowi część przedmiotu umowy dzierżawy, a przekazanie jej na rzecz Parafii skutkowałoby koniecznością zmiany umowy dzierżawy w części dotyczącej ww. działki, co wobec braku zgody spółki jest niemożliwe bez niekorzystnych konsekwencji dla Agencji. Na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 921/15 skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że w sprawie miała zastosowanie norma prawna z art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29 poz. 154 ze zm.). Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie przekazania nieodpłatnie na własność nieruchomości jak i zgoda Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie granic tych nie przekroczyły i ustaliły relację normy zawartej w art. 70 a ww ustawy do przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomości rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.) i sposobów gospodarowania mieniem, jakie przewiduje ta ustawa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister zasadnie stwierdził, że wyrażenie zgody przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych na przekazanie nieruchomości nie jest obligatoryjne, a zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do mienia rolnego Skarbu Państwa. O sposobie zagospodarowania nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu decyduje samodzielnie Agencja, a podejmując decyzję o sposobie zagospodarowania danej nieruchomości, Agencja zobowiązana jest kierować się dbałością zarówno o interes Skarbu Państwa, jak i o realizację zadań wynikających z polityki państwa. W ocenie Sądu, z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obecnie jest dzierżawiona (do 2023 r.) przez spółkę A. z siedzibą w R. Wyrażenie zgody przez ANR na przekazanie powyższej nieruchomości parafii skutkowałoby koniecznością zmiany umowy dzierżawy w powyżej kwestii, co spowodowałoby znaczne zmniejszenie czynszu dzierżawczego, który stanowi dochód Agencji Nieruchomości Rolnej. Prezes Agencji podejmując rozstrzygnięcie w sprawie kierować się musi przede wszystkim koniecznością realizacji zadań, dla których Agencja ta została powołana. Sąd zwrócił uwagę, że w obu postanowieniach organy w żadnym miejscu nie powołują się na to, że brak zgody dzierżawcy na zmianę umowy dzierżawy, przesądził o braku zgody na jej przekazanie, lecz że dzierżawiona nieruchomość nie może być wykorzystywana na "utworzenie lub powiększenie" gospodarstwa rolnego parafii. Przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, nie zawierają przesłanek jakie musiałby spełnić Prezes ANR wyrażając lub nie zgodę na przekazanie nieruchomości wchodzącej w skład zasobu Agencji. Prezes ANR może to uczynić (wyrazić stosowną zgodę), jeśli uzna, że nie narusza to interesów Agencji, co niestety w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Stanowisko swoje organ I instancji uzasadnił w podjętym rozstrzygnięciu zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., a organ II instancji przyjął je za własne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R. w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 379/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (psa) i 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na przejęciu przez ten Sąd roli organów i uzasadnianie wydanych przez nie postanowień w sposób odmienny niż uczyniły to same organy w decyzji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stanął na stanowisku, że pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. wystąpiono do spółki będącej dzierżawcą w sprawie możliwości wyłączenia z przedmiotu dzierżawy m.in. działki nr [...]. W odpowiedzi spółka pismem z dnia 16 stycznia 2015 r. poinformowała, że nie wyraża zgody na wyłączenie z dzierżawy tej nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem organu, w sytuacji braku zgody spółki niemożliwe jest przekazanie wnioskodawcy przedmiotowej nieruchomości. Przywołana argumentacja organu odwoławczego stanowiła w zasadzie całość jego wywodów odnośnie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ten, co wymaga podkreślenia, nie odniósł się też do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Sąd I instancji rozpoznając skargę zastąpił organy nie tylko w tym, że odniósł się do części zarzutów skargi, które były w znacznej mierze powtórzeniem zarzutów podniesionych w zażaleniu, a które nie zostały rozpoznane przez organ odwoławczy, ale na dodatek sam użył argumentacji, której w ogóle nie podniosły wcześniej oba organy. Tym samym Sąd ten rozstrzygnął sprawę za organy, do czego nie był uprawniony. Powyższe uchybienie procesowe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pomiędzy nim a wydanym w sprawie wyrokiem istnieje bowiem, co słusznie podniosła strona skarżąca, związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Jako uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał także uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a., polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy zebrały i rozważyły cały materiał dowodowy oraz wyczerpująco rozważyły stan prawny w niniejszej sprawie, a także zarzut polegający na naruszeniu art. 70a ust. 3 ustawy w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. polegający na przyjęciu, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdy w rzeczywistości nie wskazały one w sposób przekonujący kryteriów, którymi się kierowały. Jak już bowiem wyżej wykazano, organy skupiły się wyłącznie na jednej przesłance uzasadniającej odmowę uwzględnienia wniosku, a mianowicie na oddaniu w dzierżawę przedmiotowej nieruchomości i braku zgody dzierżawcy na jej przekazanie wnioskodawcy. Skoro więc, w świetle art. 70a ust. 1 ustawy, taka zgoda nie jest wymagana, Sąd I instancji zobowiązany jest do oceny, czy przedstawiona przez organy argumentacja jest wystarczająca do uzasadnienia przyjętego przez nie stanowiska. Brak należytej kontroli rozstrzygnięć organów ze strony tego Sądu ma niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o powyższy przepis, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 183 § 1 oraz art. 190 ppsa (tak wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Sąd, w składzie orzekającym stwierdził, że nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy ani nie zmienił się stan prawny, na podstawie którego można byłoby zastosować nowe przepisy do starego stanu faktycznego. Zatem wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga złożona przez P. w K. zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze wskazania zawarte w cytowanym wyżej uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, które tym samym nie zostały rozpoznane. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych nie wyraził zgody na nieodpłatne przekazanie gruntów osobom prawnym Kościoła Katolickiego. Postępowanie, w którym Prezes Agencji ( aktualnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) zajmuje stanowisko co do przedmiotu przekazania, ma więc charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wojewodę w drodze decyzji administracyjnej. W tym incydentalnym postępowaniu aktualnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa ( poprzednio Prezes Agencji) ma ustalić czy z punktu widzenia zasad gospodarowania nieruchomościami rolnymi, które musi uwzględniać (art. 24 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 91- dalej: "u.g.n.r.s.p.) nie ma przeszkód do wyzbycia się nieruchomości rolnej z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na rzecz kościelnej osoby prawnej. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uznał za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji, zgodnie z którymi brak zgody dzierżawcy nieruchomości wyłącza możliwość jej przekazania na rzecz kościelnej osoby prawnej. Skarżąca w zażaleniu podniosła, że w 2007 r. spółka A. wyraziła zgodę na wyłączenie ówczesnej działki nr [...], z której podziału powstała działka nr [...]. Zatem aktualne działanie tego podmiotu ma na celu niedopuszczenie do przekazania tej nieruchomości. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie organ odwoławczy nie dokonał oceny czy zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa przemawiają za wyzbyciem się tej działki z Zasobu. Z tego względu interpretacja organu odwoławczego jest niezgodna z założeniami ww. ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa . Brak wyjaśnienia tej kwestii powoduje, że organ odwoławczy nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy naruszając tym samym art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji przedwcześnie przyjął, że prawidłowe jest stanowisko organu I instancji co do braku wyrażenia zgody na przekazanie przedmiotowej nieruchomości skarżącej. Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając zażalenie, organ odwoławczy winien odnieść się do zarzutów podniesionych w zażaleniu., zaś swoje stanowisko uzasadnić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa, kierując się przy tym założeniami i zasadami ww. ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa.