I SA/Wa 1201/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. W. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr[...], uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2013 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. nr[...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] wnioskiem z dnia 30 marca 2000 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w[...], obręb ewidencyjny [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ww. ustawy, decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Następnie E. W. i S. W. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr[...] , stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w aktach sprawy brak było jakichkolwiek dokumentów potwierdzających władanie publicznoprawne zgodnie ze stanem na dzień 31.12.1998 r., wskazując, że organ wojewódzki pominął tę kwestię w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Podniósł, że Wojewoda nie wyjaśnił, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] znajdowała się we władaniu publicznoprawnym zgodnie ze stanem na dzień 31.12.1998 r. Zatem w ocenie Ministra brak było wszystkich przesłanek do wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2000 r., zatem została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Następnie Gmina Miasta [...] wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie Gminy Miasta [...] jako strony postępowania. Jednocześnie we wniosku wskazano, iż umową darowizny z dnia 12 marca 2003 r. Starosta [...] przekazał Gminie Miasta [...] przedmiotową działkę, co powoduje również, iż w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2013 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., nr [...]. Organ stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2000 r. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z wyciągiem z zamkniętego wykazu hipotecznego [...] dla gminy katastralnej [...] parcela budowlana [...] (odpowiadająca obecnej działce nr [...]) stanowiła własność S. B. Zatem w ocenie Ministra prawidłowo Wojewoda stwierdził, iż działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto wskazał, że w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2000 r. organ wojewódzki ustalił również, iż przedmiotowy grunt w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęty był pod pas drogi publicznej. Podniósł, że [...] został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.). A na podstawie art. 103 § 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta stała się drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz.U. Nr 160, poz. 1071). Wskazał również, że Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...] w sprawie zmiany nazw ulic w [...]. przywrócono dawną nazwę na PI.[...]. Minister podniósł także, że na zajętość przedmiotowej nieruchomości pod pas drogi publicznej wskazuje wyrys z mapy ewidencji gruntów z dnia 31 marca 2000 r., obrazujący przebieg granic pasa drogowego zgodnie ze stanem faktycznym w terenie na dzień 31 grudnia 1998 r. Wskazał również, że w wypisie z rejestru gruntów, sporządzonego dla działki nr [...] wg. stanu na dzień 31.12.1998 r., niniejszy grunt oznaczony został jako użytek drogowy "dr". Natomiast poglądowe ortofotomapy z portalu geoportal.gov.pl wskazują, że działka [...] dalej zajęta jest w całości pod pas drogowy. Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie brak jest również podstaw do podważania ustaleń organu w kwestii pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawnym. Wskazał, że w aktach sprawy Wojewody [...] znajduje się wypis z rejestru gruntów z dnia 3 kwietnia 2000 r., sporządzony wg. stanu z dnia 31.12.1998 r., zgodnie z którym podmiotem władającym działką nr [...], położoną na PI.[...], była w tym dniu Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich w [...]. Fakt ten potwierdził również ówczesny zarządca we wniosku z dnia 30 marca 2000 r. Tym samym w ocenie organu słusznie Wojewoda [...] potwierdził nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Powiat [...]i. Jednocześnie podkreślił, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie dała również podstaw do przyjęcia, aby kwestionowana decyzja Wojewody obarczona była którąkolwiek z pozostałych wad nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast wskazana we wniosku S. i E. W. okoliczność pominięcia, w prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniu, osób będących stronami, tj. ówczesnych właścicieli nieruchomości, w ocenie Ministra, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności, lecz jest przesłanką wznowieniową, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. W. i J. W. zarzucając jej: 1. sprzeczność istotnych ustaleń Ministra z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publiczno-prawnym co legło u podstaw uchylenia decyzji z dnia [...] października 2013 r., podczas gdy przeczy temu materiał dowodowy; 2. naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.; przez uchylenie decyzji z dnia [...] października 2013 r., pomimo że brak było ku temu podstaw, gdyż brak było elementu publicznego władania działką nr [...] w [...], której to przesłanki wymagał powołany przepis prawa do nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] i tej działki; 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., przez błędne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia prawidłową kontrolę tej decyzji oraz całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przez pominięcie wskazania takich faktów, które miałyby przemawiać za publicznym władztwem działki numer [...] co przeczy publicznemu władaniu tą działką; 4. naruszenie art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że Burmistrz Miasta [...] jest stroną tego postępowania i przyjęcie do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo że obecnie jest właścicielem działki nr [...] skoro w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2006 r. i w dniu wydania decyzji przez Wojewodę[...], a to 22 maja 2000 r. Burmistrz nie był stroną i nie miał żadnego interesu prawnego w tej sprawie a dalsze przekształcenia własnościowe nie zmieniły tego stanu; 5. naruszenie art. 12 § 1 i 2 k.p.a., przez naruszenie w tej sprawie zasady wnikliwego i szybkiego działania; 6. naruszenie art. 10 i art. 73 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku będącej w podeszłym wieku S. W. zaznajomienia się z materiałami sprawy w miejscowym Starostwie oraz, ewentualnego niewydania jej odpisów dokumentów przez co nie zapewniono jej należytego udziału w sprawie, 7. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez podejmowanie działań w niniejszej sprawie z niewłaściwym wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia decyzji o stwierdzeniu nieważności Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. skoro organy administracji publicznej nie wykazały publicznego władztwa nad działką numer [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 13 listopada 2015 r. organ poinformował, że pozyskał akty zgonu A. D., T. G. i D. P. – zmarłych stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją oraz, że zawiadomieniem z dnia 25 sierpnia 2015 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., zatem już po wniesieniu przedmiotowej skargi do Sądu. Zarządzeniem z dnia 15 grudnia 2015 r. zwrócono się do właściwych Urzędów Stanu Cywilnego o nadesłanie odpisów aktu zgonu uczestników postępowania A. D., T. G. i D. P. Z załączonego do akt sprawy odpisu aktu zgonu nr [...] wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego [...] wynika, że A. D. zmarła w dniu [...] [...] 2015 r., z odpisu aktu zgonu nr [...] wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego [...] wynika, że T. G. zmarła w dniu [...] [...] 2013 r. oraz z odpisu aktu zgonu nr [...] wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego [...] wynika, że D. P. zmarła w dniu [...] [...] 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływana dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż w niej podniesione. Przepis art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) powołana dalej: “k.p.a.", ustanawia ogólną zasadę udziału strony w postępowaniu. Należy stwierdzić, że stroną postępowania administracyjnego jest stosownie do art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z rozdzielnika zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 1 czerwca 2015 r. wynika, że decyzja ta została doręczona m.in. A. D., T. G. i D. P. W tym miejscu wskazać należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wynika, że A. D. zmarła w dniu [...] [...] 2015 r., z odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wynika, że T. G. zmarła w dniu [...] [...] 2013 r. oraz z odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wynika, że D. P. zmarła w dniu [...] [...] 2014 r., a więc przed wydaniem w niniejszej sprawie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez organ II instancji oraz wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja skierowana została do osoby zmarłej, a więc osoby, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tego rodzaju doręczenie decyzji - to jest skierowanie ich do osoby zmarłej - stanowi rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec stwierdzenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 (LEX nr 82653): "Wskazana wada postępowania jest istotna, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa ze śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (zob. Małgorzata Stahl - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 - OSPIKA 1984, z. 5, poz. 108). Z powyższego względu należało uznać, że decyzje organów orzekających w sprawie naruszyły przepis postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Reasumując, powyższa okoliczność oznacza, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. prowadzone było z udziałem A. D., T. G. i D. P., zatem osób nieżyjących z pominięciem ich spadkobierców. W takim stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odstąpił od jej dalszej kontroli pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów procesowego i prawa materialnego. Z tej przyczyny również zarzuty skargi nie mogły stać się przedmiotem szczegółowej analizy pod kątem naruszenia prawa innego niż powodującego nieważność decyzji. Taka kontrola może nastąpić dopiero po ustaleniu stanu faktycznego z udziałem prawidłowo ustalonych stron postępowania, mających możliwość uczestniczenia w każdym jego stadium. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające w sprawie winny uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i w pełni stosując się do przepisów (zasad) warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego, wydać rozstrzygnięcie z udziałem spadkobierców zmarłych uczestników postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.