I SA/Wa 1201/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję znak: [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1959 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1958 r. Tym ostatnim orzeczeniem Państwo przejęło część nieruchomości F. C. tj. [...] ha (z ogólnej powierzchni [...] ha). Podstawą prawną przejęcia były art. 9 i 15 ustawy z 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 – dalej jako ustawa). Ustosunkowując się do wniosku o stwierdzenie nieważności ww orzeczenia organ podał, że ww grunty pozyskane na podstawie dokumentu nadania ziemi z [...] września 1950 r. na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej były następnie oddane małorolnym rolnikom, którzy utracili wprawdzie akty nadania ziemi (z 1953 i 1954r.), jednak na podstawie art. 15 ww ustawy mogli być uwłaszczeni na użytkowanych działkach, dlatego nie podlegały one zwrotowi. Minister zwrócił też uwagę, że w owym czasie ówczesny właściciel F. C., działając przez zawodowego pełnomocnika, próbował podważyć orzeczenia nacjonalizacyjne z [...] marca 1958 r. i [...] listopada 1959 r. ale pozostało to bezskuteczne. Wg A. Ż., która wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium W RN w [...] z [...] listopada 1959 r. ojciec przekazał Państwu [...] ha gruntu w czasowe użytkowanie na podstawie dekretu z 9 lutego 1953 r., natomiast nie opuścił ziemi w rozumieniu art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. a po uchyleniu dekretu z 9 lutego 1953 r. próbował odzyskać ziemię, co zakończyło się jej definitywnym przejęciem. Odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1959 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1958 r., nr [...] minister wyjaśnił, że art. 9 ust. 1 i 3 ustawy dopuszczał przejęcie gruntów, będących we władaniu Państwa lub przekazanych przez Państwo innym osobom niezależnie od podstawy prawnej tego władania. Według Ministra, wnioskowany grunt nie znalazł się we władaniu Państwa na podstawie dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. (tj. wskutek oddania przez F. C. tylko w tymczasowe użytkowanie), nie podlegał zatem zwrotowi i nie zaistniała przeszkoda z art. 9 ust. 2 ustawy do jego przejęcia. Organ wyjaśnił przy tym, że stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego jest wyjątkiem od domniemanej legalności decyzji ostatecznych, oraz że zachodzi ona tylko, gdy jest niewątpliwie dotknięta jedną z wad, wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Z uwagi na wynikające z przepisów kpa ograniczenia czasowe wskazał na przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa występującą wyłącznie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy normą prawną a decyzją. W tym zakresie podał, że art. 9 ust. 1 i 3 ustawy dopuszczał przejęcie nieruchomości pozostającej we władaniu Państwa, zaś w kontrolowanej sprawie nie zaistniała przeszkoda do nacjonalizacji z art. 9 ust. 2 ustawy gdyż F. C. nie oddał ww [...] ha gruntu Państwu tylko w tymczasowe użytkowanie celem zagospodarowania na podstawie dekretu z 9 lutego 1953 r. oraz że okoliczność ta wynika jedynie z jego twierdzenia. Odnośnie do przesłanek ustawowych organ wyjaśnił, iż bezspornie F. C. nie władał [...] ha gruntu gdyż znajdował się on we władaniu Państwa i osób fizycznych, którym Państwo je przekazało. W tym zakresie organ podniósł, iż sama wnioskodawczyni A. Ż. w piśmie z [...] sierpnia 2005 r. zarzucała, że grunt ten został zabrany jej rodzinie w 1954 r. oraz że "od momentu zabrania gruntów "ojciec mój, C. F. odwoływał się od bezprawnej decyzji do wszelkich ówczesnych instytucji państwowych, łącznie z Ministerstwem Rolnictwa o zwrot mienia". Wg ministra nie ma zatem wątpliwości, że wnioskowana nieruchomość w dniu 5 kwietnia 1958 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy nie była w posiadaniu F. C. a sam ten fakt stanowił wystarczającą podstawę do orzeczenia o jej przejęciu, niezależnie od świadomości właściciela i choćby nawet próbował on sądownie odzyskać nieruchomość. Podniósł przy tym, że organ orzekający o nacjonalizacji nieruchomości w 1959 r. oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ nadzorczy nie musiały ustalać podstawy prawnej władania nieruchomością przez Państwo gdyż nacjonalizacja z art. 9 ust. 1 ustawy była skuteczna także w przypadku objęcia władania nieruchomością bezprawnie. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca zarzuciła ministrowi naruszenie: - art. 156 § 1 pkt. 3 kpa poprzez wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności w/w decyzji; - art. 104 § 1 i 2 kpa poprzez wydanie decyzji ponad żądanie, co stanowi działanie bez podstawy prawnej, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności w/w decyzji; - art. 7, 8, 77 i 80 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 9 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie; - naruszenie prawa procesowego tj. art. 81a kpa poprzez rozstrzygnięcie nie dających się usunąć wątpliwości na niekorzyść strony. Powołując się na art. 156 § 1 pkt. 2 kpa skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1959 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jego przedmiotem w zaistniałym stanie faktycznym było ustalenie, czy kwestionowane orzeczenie z 1959r. zostało wydane z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem badania jest decyzja ostateczna i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa, w tym w szczególności, wobec upływu czasu, zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Zadaniem organu nadzorczego nie jest jednak prowadzenie od początku postępowania wyjaśniającego a jedynie zweryfikowanie decyzji pod względem jej legalności w kontekście precyzyjnie określonych w kpa przesłanek. Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem Sąd przyjął, że nie narusza ona prawa. Przejęcie nieruchomości na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) wymagało łącznego spełnienia dwóch przesłanek: objęcia nieruchomości we władanie Państwa przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawania tej nieruchomości we władaniu Państwa lub przekazania jej osobom fizycznym lub prawnym do 5 kwietnia 1958 r. Opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne, opisujące kwestie posiadania / władania ww nieruchomością w latach pięćdziesiątych przez Państwo i osoby trzecie, którym nadano ww ziemię - bezspornie wskazują, że przez cały ten czas nieruchomość ta znajdowała się we władaniu władz państwowych. Decydowały one o jej przeznaczeniu i oddawały ją w użytkowanie innym podmiotom. Nie ma też podstaw faktycznych do twierdzenia, że F. C., który konsekwentnie ubiegał się o odzyskanie ww gruntu w tym samym czasie w jakiejkolwiek formie władał ww nieruchomością. Dokumenty z akt administracyjnych dowodzą, iż wszelkie podejmowane przez niego próby odzyskania posiadania nieruchomości okazały się bezskuteczne. Zatem, jak zasadnie wskazał organ, zarówno w dniu 5 kwietnia 1958r., jak i w dniu wydania orzeczenia I i II instancji ([..] marca 1958r. i [...] listopada 1959r.) nieruchomość ta znajdowała się w części we władaniu Państwa, w części zaś - we władaniu osób fizycznych, którym przekazało ją Państwo. Nie ma też wątpliwości co do tego, że nieruchomość miała rolny charakter. Zachodziły więc wszelkie przesłanki przejęcia nieruchomości na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy. Skarżąca nie wskazała zaś okoliczności, które Sąd mógłby uwzględnić w ramach kontroli zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje też kwestia okoliczności, w jakich państwo weszło w posiadanie spornej nieruchomości. Obszerne orzecznictwo przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie pozostawiają w tym względzie wątpliwości. Ponieważ zaskarżona decyzja została obszernie i rzeczowo uzasadniona (niniejsze uzasadnienie zawiera jedynie jej krótkie streszczenie), to bezprzedmiotowe w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje ponowne przytaczanie argumentów podniesionych przez organ, zwłaszcza gdy chodzi o zawarte w wielu pismach twierdzenia właściciela a następnie jego następcy co do prób odzyskania ww nieruchomości. Owa bezprzedmiotowość ponownego przytaczania tej samej treści zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy decyzji I instancji wynika nade wszystko z tego, że skarżąca żadnego z wielu przywołanych przez te organy dowodów nie zanegowała ani gdy chodzi o ich treść ani gdy chodzi o ich formę. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji ani w zarzutach skargi skarżąca nie zaprzeczyła ani ustaleniom organu nadzorczego ani ustaleniom organu orzekającego w 1958r. i w 1959r. Nie przywołała zatem jakichkolwiek okoliczności czy dowodów stanowiących przeciwwagę dla stanu faktycznego i prawnego określonego w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji nie sposób też przyjąć, że w uzasadnieniu tejże decyzji zachodzą jakiekolwiek braki. Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty co do naruszenia art. 7, 8, 77 i art. 80 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego. Akta sprawy administracyjnej są obszerne, dokumenty w nich zawarte zostały szeroko i precyzyjnie omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustalenia organu i analiza stanu faktycznego w porównaniu z istniejącym wówczas stanem prawnym nie budzą wątpliwości Sądu. Niezrozumiałe w okolicznościach ww sprawy jest też powoływanie się przez skarżącą na res iudicata. Stanowisko skarżącej w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1959r. a z drugiej strony podnosi, iż sprawa w tym zakresie została już rozstrzygnięta, nie wskazuje jednak na jakiekolwiek konkretne orzeczenie, które organ winien był wziąć pod uwagę. Za orzeczenie takie nie może być uznane pismo Ministerstwa Rolnictwa z [...] kwietnia 1950r. znak: [...], wynika bowiem z niego, iż ma charakter informacyjny i stanowi jedynie odpowiedź na skargę a nie jest zaś rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w trybie nadzorczym. Zresztą uwzględnienie stanowiska, iż pismo to stanowi decyzję administracyjną musiałoby skutkować umorzeniem postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego a nie badaniem orzeczenia z 1959r. pod względem merytorycznym. Nie jest również zrozumiały zarzut co do przekroczenia granic wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Wnioskiem objęte było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1959 r. Było to orzeczenie organu II instancji i utrzymywało ono w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1958 r. Wbrew zarzutom skargi nie można przyjąć, iż organ wyszedł poza żądanie wniosku gdyż orzeczenie organu II instancji "sankcjonuje" a zatem i "zastępuje" orzeczenie organu I instancji. Oba one stanowią jedna całość i nie mogą być przedmiotem osobnego orzekania w trybie nadzwyczajnym, na co słusznie zwrócił uwagę minister w odpowiedzi na skargę. Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy. Stanowisko organu w tym zakresie zostało należycie uzasadnione a strona skarżąca poza konsekwentnym acz nieudokumentowanym twierdzeniem co do oddania spornej części nieruchomości we władanie Państwa na podstawie dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. – nie przedstawiła na tę okoliczność żadnych dowodów. Wskazując na powyższe Sąd przyjął, iż skarga jako niezasadna, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.