I SA/Wa 1203/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 9 maja 2023 r. nr KO-432/4103/250/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 27 stycznia 2023 r. nr GOPS.ŚR.4252-1.3.2023. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Nr [...] (dalej jako organ/SKO) została utrzymana w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 2023r. Nr [...] wydana z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmawiająca przyznania W. K. (dalej jako skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. SKO wskazało, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2023, poz. 390, dalej jako ustawa). Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują tub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacz/tym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jej niepodejmowania w związku ze sprawowaniem opieki. Wątpliwości SKO budziła ocena charakteru opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną, choć jej stan zdrowia nie był kwestionowany z uwagi na orzeczenie o niepełnosprawności. Wg SKO w sprawie nie jest sporne, że osoba wymagająca opieki spełnia przesłankę pozytywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...].01.2022r., a skarżący pozostaje w kręgu podmiotów wymienionych wart. 17 ust. 1 ustawy, jednak w międzyczasie skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim z powodu swojego stanu zdrowia, a po upływie tego okresu korzystał z dwumiesięcznego zwolnienia lekarskiego na córkę i jeździł z córką do lekarza rodzinnego, ponadto nie był w stanie powiedzieć gdzie pracował; a to wg organu wskazuje, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie podejmuje pracy zarobkowej z uwagi na inne przyczyny niż sprawowanie opieki nad żoną. Jednocześnie organ podał, że skarżący wspiera swoją żonę w codziennym funkcjonowaniu, ale jego żona nie jest osobą leżącą, nie jest pampersowana, nie wymaga całodobowego wsparcia, a po mieszkaniu porusza się samodzielnie. Związane z opieką nad żoną czynności skarżącego rozpatrywane kompleksowo zdaniem SKO nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, uniemożliwiającą podjęcie jakiejkolwiek pracy gdyż zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej nad niepełnosprawną żoną - w świetle zasad doświadczenia życiowego - jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy choćby w niepełnym wymiarze czasowym, zwłaszcza że skarżący jest osobą w wieku aktywności zawodowej, i nie ma przeszkód zdrowotnych w podjęciu pracy. SKO podkreśliło, że w toku zeznań przed Kolegium w dniu [...].04.2023r. skarżący oświadczył: " .. Z chęcią bym poszedł do pracy. Brakuje mi pracy". " Ja aż pragnę tego." "Chcę iść do pracy bo mi "siada" psychika." W skardze do tut. Sądu skarżący nie sformułował szczegółowo swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023r., poz 390, dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad określonym członkiem rodziny. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości pokrewieństwo jak i niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Bezsporna wg organu pozostaje też okoliczność, że skarżący sprawuje rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawną żoną, SKO twierdzi jednak, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad żoną a ponadto, że opieka nie ma charakteru stałego. W odniesieniu do kryterium określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. kryterium daty powstania niepełnosprawności, zasadnie SKO przyjęło, że w punkcie 2 sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/10), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, uznaje się, że brak zmiany przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wobec wynikającego z ww. wyroku z 21 października 2014 r. wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16, Lex nr 2324296, 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/12, Lex nr 1260038 oraz 26 maja 2017 r., I OSK 128/16, Lex nr 2305184). W realiach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwione było więc przyjęcie przez organ I instancji, że ustalenie niepełnosprawności u żony skarżącego po ukończeniu 18 roku życia i nie w trakcie nauki w szkole, uzasadnia odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Weryfikacyjne stanowisko Kolegium zasługuje w tym zakresie na całkowitą aprobatę. W zaskarżonej decyzji SKO wskazało jednak na brak związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną – z uwagi na uprzednie pozostawanie na zwolnieniu lekarskim, a ostatnio na zwolnieniu lekarskim w związku z opieką nad dzieckiem, a także z uwagi na zakres niezbędnej opieki. Stanowiska tego Sąd w tym składzie nie podziela. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki, i co do zasady powinna to być okoliczność obiektywna. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z podjęcia zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wbrew twierdzeniom organu, jego zadaniem nie jest wykazanie czy osoba wnioskująca o sporne świadczenie prowadząc dotychczasowy sposób życia może nadal funkcjonować sprawując opiekę nad osobą najbliższą bez osiągania jakichkolwiek dochodów czy też wykazanie, że skoro dotychczas konieczna opieka była sprawowana bez pobierania przysługującego z tego tytułu świadczenia, to oznacza, że świadczenie nie przysługuje. Podobnie, nie jest zadaniem organu dowodzenie, że skarżący może pogodzić pracę zawodową z opieką nad żoną, gdyż zakres koniecznej opieki na powyższe pozwala. Kwestię niepełnosprawności definiuje art. 3 pkt 21 ustawy. Stanowi on, że znaczny stopień niepełnosprawności oznacza: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przywołany wyżej przepis odsyła do definicji określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 573), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji. W art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji określono, iż do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono więc m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych. W konsekwencji, w świetle art. 17 ust. 1 ustawy w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1045/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu, zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności żony skarżącego, co w istocie miało miejsce - poprzez zanegowanie przez SKO konieczności sprawowania stałej opieki. Treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. zob. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21 oraz z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca jasno określił podstawy przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak jednoznacznie stanowi art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca (...) rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności . Przepis ten nie określa innych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności zadaniem SKO nie jest więc badanie czy wnioskodawca może godzić pełną opiekę nad osobą najbliższą i pracować zawodowo w pełnym bądź częściowym wymiarze bądź sprawować opiekę nad osobą najbliższą bez pobierania stosownego świadczenia z tego tytułu. Rezygnacja z zatrudnienia jest tak samo traktowana przez ustawodawcę jak niepodejmowanie zatrudnienia - w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotna jest obiektywnie zaistniała konieczność sprawowania opieki, a w tej sprawie ta jest oczywista i nie budzi żadnych wątpliwości – czego zresztą SKO nie zanegowało. Przywołany wyżej przepis ustawy nie wyznacza też ram czasowych dotyczących podejmowania bądź niepodejmowania aktywności zawodowej czy też rezygnacji z aktywności, a tym bardziej charakteru aktywności zawodowej i kryterium dochodowego. Wobec tego okoliczność, że skarżący jest w tzw. wieku produktywnym bądź że w ramach przysługujących mu uprawnień sprawował uprzednio opiekę nad chorym dzieckiem - nie wyklucza, co do zasady, przyznania spornego świadczenia w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną żoną. Skoro skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym jego żona legitymowała się już orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem na konieczność stałej opieki a przy tym skarżący sprawuje obecnie nad żoną opiekę, której zakres w jego ocenie nie daje możliwości podjęcia zatrudnienia – to w sprawie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy, jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy (w zw. z art. 135 ppsa). Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa).