I SA/Wa 1206/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch ( spr) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu oddala skargę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek S.G., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzji z dnia [...] maja 1949 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], których nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzji z dnia [...] maja 1949 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], których nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. S. G., jako nabywca wierzytelności z tytułu odszkodowania (umowa z dnia [...] grudnia 2003 r.), wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania odszkodowania. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia [...] sierpnia 2000 r. z uwagi na niedopuszczalność uchylenia, w trybie art. 156 kpa, decyzji wydanej na podstawie art. 160 kpa. S. G. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż odmowa wszczęcia postępowania jest niezgodna z prawem. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Infrastruktury wziął pod uwagę, że w sprawach o odszkodowanie na podstawie art. 160 kpa przewidziany został jednoinstancyjny tryb postępowania administracyjnego (§ 4 tego artykułu), co oznacza, że wraz z wydaniem decyzji odszkodowawczej – pozytywnej lub negatywnej – kończy się postępowanie w trybie administracyjnym. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może wnieść powództwo do sądu powszechnego w terminie 30 dni od doręczenia jej decyzji w sprawie odszkodowania. Jeśli zatem do prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ administracji w przedmiocie odszkodowania powołany jest właściwy sąd powszechny, to należy uznać, że organ administracji nie jest już uprawniony do oceny tej decyzji na podstawie art. 156 kpa, bowiem prowadziłoby to do wydawania przez organ administracji rozstrzygnięć w sprawach należących do właściwości sądu powszechnego. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 2850/01 (niepublik.), w którego uzasadnieniu wskazano, że "Każda decyzja wydana na podstawie art. 160 § 4 kpa ma szczególny charakter dlatego, że dotyczy sprawy cywilnej, do której załatwienia w drodze postępowania administracyjnego dochodzi tylko warunkowo, jeżeli strona jest zadowolona z rozstrzygnięcia (art. 160 § 5 kpa). Natomiast, jeżeli strona nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia, decyzja odszkodowawcza wprawdzie kończy postępowanie administracyjne, jednak nie kończy postępowania w sprawie, dla której rozpoznania otwiera się wówczas – jak dla każdej sprawy cywilnej – droga postępowania cywilnego. Właśnie możliwość rozpoznania sprawy – w całości i od początku – przez sąd powszechny przeczy dopuszczalności prowadzenia w sprawie postępowania nadzorczego, gdyż instytucja stwierdzenia nieważności służy usuwaniu decyzji administracyjnych z obrotu prawnego, podczas gdy w przypadku skarżącego tylko od jego woli zależało, czy decyzja – z której jest niezadowolony – do obrotu prawnego wejdzie i wywoła skutki prawne.". Mając na względzie powyższe Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania odszkodowania Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przez organy administracji art. 157 § 2 w związku z art. 61, a także art. 7, 8, 10, 75, 77 § 1, 80, 81, i 107 § 3 kpa. Podniosła, że wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania było niedopuszczalne. We wniosku z dnia [...] grudnia 2003 r. skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania odszkodowania, a nie o rewizję zawartego w niej rozstrzygnięcia merytorycznego. Wyrok, na który powołał się Minister Infrastruktury, dotyczył sprawy o innym stanie faktycznym, a mianowicie sprawy, w której zapadło rozstrzygnięcie jeszcze nieprawomocne, gdy droga do rozpoznania sprawy przez sąd powszechny była jeszcze otwarta. Pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku nie znajduje zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu w kwestii niedopuszczalności zastosowania art. 156 § 1 kpa w sprawie decyzji wydanej na podstawie art. 160 kpa. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania administracyjnego jest dzień złożenia wniosku przez stronę. Stroną zaś postępowania w przedmiotowej sprawie skarżąca jest na mocy umowy z dnia [...] października 2003 r. (choć niezgodne z prawdą jest twierdzenie organu, że skarżąca jest nabywcą wierzytelności z tytułu ustalenia odszkodowania). Jak wynika z orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2000 r. sygn. akt I CKN 1183/99, stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 kpa) jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Minister Infrastruktury nie odniósł się w ogóle do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pomijając wszystkie argumenty strony. Tym samym naruszony został art. 7 i to nie tylko w zakresie obowiązku dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego ale również w zakresie uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Niezgodne z wyraźnie sformułowaną wolą skarżącej, jak również niezgodne z brzmieniem art. 160 kpa, jest określenie przez organ przedmiotu sprawy, którą według organu jest stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji o wywłaszczeniu, zamiast stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie odszkodowania za szkodę, którą strona poniosła na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, a więc tak jak to wynika z brzmienia art. 160 kpa. Świadczy to o naruszeniu art. 8 kpa przez wprowadzenie w błąd odnośnie stanu prawnego sprawy. Organ nie przeprowadził dowodów, na które wskazywała strona, a mianowicie pisemnego oświadczenia stron w kwestii stanowiska Wojewody [...] w sprawie, jak również nie zajął stanowiska w przedmiocie przedstawionych przez stronę operatów szacunkowych, a zatem nie rozstrzygał na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Nie zapewniono też stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych przez organ dowodów. Skutkiem tego doszło do naruszenia art. 75 § 1, 80, 81, i 107 § 3 kpa. W kwestii legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej skarżąca wskazała, że na mocy umów cywilnoprawnych nabyła pełnię praw i roszczeń przysługujących dotychczas A. G. i B. G. z tytułu bezprawnego wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. W związku z faktem, że przedmiotowe prawa nie są osobiste i mogą być dziedziczone oraz zbywane, wnioskodawczyni, na podstawie art. 28 kpa, przysługuje prawo strony w postępowaniu objętym wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i podtrzymał w całości argumenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczna decyzja administracyjna oparta na przepisie art. 157 § 3 kpa, odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zważyć należy, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła określona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji, ponieważ – stosownie do art. 157 § 3 kpa - organ może wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na podstawie tego przepisu organ administracji orzeka co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych, gdy wniosek pochodzi od osoby nie posiadającej legitymacji do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji, bądź z przyczyn przedmiotowych, gdy np. nie istnieje decyzja, której legalność ma być poddana ocenie. Wynika stąd, że w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym zastosowanie art. 157 § 3 kpa (odmowa wszczęcia postępowania), organ bada wyłącznie kwestie formalne, nie prowadzi natomiast postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności odnoszących się do rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej decyzji. Takie stanowisko prezentuje doktryna (por. B. Adamiak, J. Borkowski w Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 1998, s. 829), a także jednolicie przyjmuje orzecznictwo sądowe (por. wyrok NSA z dnia 22.09.1999 r. IV SA 1400/97 niepublik. (Lex nr 47895), wyrok NSA z dnia 10.07.2001 r. sygn. akt I SA 349/00 niepublik.(Lex nr 55299), także wyrok NSA z dnia 7.01.2003 r. sygn. akt I SA 2128/02 niepublik.). Jeśli chodzi o podmiotowe przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podkreślić należy, że stroną legitymowaną do wystąpienia w wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może być osoba legitymująca się rzeczywiście przymiotem strony w sprawie rozstrzygniętej orzeczeniem, o którego kontrolę - w trybie nadzoru – wnosi. Stosownie do art. 28 kpa o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygniętej sprawie, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W niniejszej sprawie S. G. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r. o odmowie przyznania A. G., R. G., B. G., J. G. i M. K. odszkodowania, w trybie art. 160 kpa, za szkodę poniesioną na skutek wydania z naruszeniem prawa decyzji o wywłaszczeniu oznaczonej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 160 kpa jest przepisem materialnoprawnym mogącym stanowić źródło interesu prawnego dla strony. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 160 kpa, skarżąca jednak nie była. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca powołała się na umowy zawarte w dniu [...] i [...] października 2003 r. pomiędzy nią a A. G. oraz B. G. Z treści tych umów wynika, że wyżej wymienieni przenieśli na S. G. "wszelkie roszczenia, wierzytelności i uprawnienia oraz uzyskane na ich podstawie prawa przysługujące im względem Skarbu Państwa w związku z bezprawnym wywłaszczeniem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]". Stwierdzić należy, że na podstawie powołanych umów nie mogło dojść do przeniesienia na skarżącą jakichkolwiek praw lub obowiązków stanowiących źródło interesu prawnego w sprawie odszkodowania. W dacie ich zawarcia A. G. i B. G. nie przysługiwały żadne prawa, wierzytelności ani roszczenia względem Skarbu Państwa mające związek z odszkodowaniem, o którym mowa w art. 160 kpa. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r. odmawiająca przyznania odszkodowania nie stwarzała po stronie wymienionych w niej osób żadnych praw, ani nie nakładała na nie żadnych obowiązków, poza oczywiście przysługującym im prawem wniesienia, w stosownym czasie, powództwa do sądu powszechnego. Nie ma żadnych wątpliwości, że na podstawie w/w umów, skarżąca nie nabyła praw rzeczowych, w tym prawa własności, do nieruchomości będącej przedmiotem unieważnionej decyzji o wywłaszczeniu. Takie nabycie wymagałoby zresztą formy aktu notarialnego (art. 158 kc). Należy nadto nadmienić, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 311/99 i I SA 326/99 (niepublik) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zbycie statusu strony dla potrzeb postępowania nadzorczego nie jest możliwe, gdyż przysługujące stronie żądanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego nie ma charakteru majątkowego lecz jest wyłącznie przysługującym stronie nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Reasumując - umowy, na które powołuje się skarżąca, nie mogły stanowić podstawy uznania, że posiada ona interes prawny w sprawie będącej przedmiotem jej wniosku. Nie znajduje uzasadnienia przekonanie skarżącej, że za uznaniem jej jako strony przemawia pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92 (ONSA 1995/1/32), iż "stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji". Przytoczona teza odnosi się do okoliczności stanu faktycznego całkowicie odmiennych od stanu faktycznego niniejszej sprawy. W sprawie rozstrzygniętej powołanym wyrokiem chodziło bowiem o respektowanie prawa do udziału w postępowaniu nadzorczym dot. decyzji o scaleniu gruntów, spadkobierców nieżyjących właścicieli nieruchomości, której dotyczyła decyzja, a nie o status nabywcy "roszczeń, wierzytelności i uprawnień" w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odszkodowania za skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można także podzielić poglądu skarżącej, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisów procesowych, w tym art. 7, 77 i 80 kpa. W rozpoznawanej sprawie przed podjęciem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania organ rozważał wyłącznie zagadnienie formalne - dopuszczalność prowadzenia przez organ administracji postępowania nadzorczego wobec decyzji o odmowie przyznania odszkodowania. W ramach tego postępowania wyjaśniającego organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia dowodów, na które wskazywała strona, w tym odniesienia się do oświadczenia stron w kwestii stanowiska Wojewody [...] w sprawie odszkodowania, jak również do zajęcia stanowiska w przedmiocie przedstawionych przez stronę operatów szacunkowych. Odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego organ oparł na braku przesłanki przedmiotowej nie rozważając kwestii legitymacji skarżącej do skutecznego żądania wszczęcia tego postępowania; nie zmienia to jednak faktu, iż zastosowanie w niniejszej sprawie rozwiązania określonego w art. 157 § 3 kpa, było uzasadnione. Nie ma bowiem wątpliwości, iż nie można było wszcząć i prowadzić postępowania nadzorczego wobec decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r. z wniosku złożonego przez skarżącą S. G. Skoro zatem odmowa wszczęcia postępowania była w pełni uzasadniona, skarga uwzględniona być nie mogła. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.