I SA/Wa 1206/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi "D." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania D. S.A. w W. (dalej powoływana jako skarżąca spółka), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. o ustaleniu na rzecz skarżącej spółki opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m2, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2006r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2008r. ustalił na rzecz skarżącej spółki jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości opisanej powyżej nieruchomości w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr z dnia [...] października 2006r. Decyzję wydano na podstawie art. 98 a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.; dalej powoływana jako ugn) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z powołaną uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000r. - Prezydent W. jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości. Wartość przedmiotowej nieruchomości określona została w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, przed dokonaniem podziału na kwotę [...] zł., zaś po dokonaniu podziału na kwotę [...] zł. Przy ustalaniu wzrostu wartości nie uwzględniono, jak wskazał organ I instancji, działki nr [...], stanowiącej drogę gminną (ul.[...]), która przeszła na mocy prawa na własność W.. Podział nieruchomości spowodował zatem, wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. Zgodnie powołaną uchwałą stawka opłaty adiacenckiej wynosi 50% wzrostu wartości, czyli w przedmiotowej sprawie opłata wynosi [...] zł. Skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu podniesiono m. in., że jak wynika z protokołu oględzin nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poszczególne działki wydzielone w wyniku jej podziału nie mogą funkcjonować samodzielnie, dlatego trudno mówić o wzroście ich wartości i istnieniu przesłanek do naliczania z tego tytułu opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniło. Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji wskazując, że organ pierwszej instancji prawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału. W zawiadomieniu poinformowano skarżącą spółkę o terminie wizji w terenie przeprowadzonej z udziałem biegłego. Organ wskazał, że podział nieruchomości, w związku z którym naliczono opłatę adiacencką dokonany został - wbrew twierdzeniom skarżącej zawartymi w odwołaniu - na podstawie ustaleń planu miejscowego, z powołaniem się na art. 93 ust. 1 i art. 96 i 98 i 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu [...] maja 2006r. wydane zostało postanowienie opiniujące pozytywnie projekt podziału. Za bezzasadny organ uznał też zarzut skarżącej spółki, że w wyniku podziału wartość nieruchomości nie wzrosła. Niewątpliwie wzrost taki nastąpił, co potwierdza załączony do akt sprawy operat szacunkowy sporządzony w dniu 12 sierpnia 2008r. Skarżąca spółka na powyższą decyzję Kolegium skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 95 pkt 7 ugn w zw z art. 98a ust 2, art. 98a ust 1 ugn oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa. Skarżąca spółka wskazuje, że w przedmiotowej sprawie wydzielenie działek nastąpiło na zabudowanej nieruchomości, a zatem zgodnie z art. 98a ust. 2 ugn nie powinno się w takiej sytuacji naliczać opłaty adiacenckiej. Dodatkowo w skardze zarzucono, że skoro działki nr [...] (pod stację trafo), działka nr [...] (pod pawilon handlowy) oraz działka nr [...] (pod układ komunikacyjny i miejsca postojowe) nie mogą samodzielnie funkcjonować, w związku z czym trudno jest mówić o wartości nowopowstałych działek. Działania mające na celu wydzielenie tych działek nie skutkowały wzrostem wartości nieruchomości. Dlatego też skarżąca spółka zarzuca naruszenie m.in. art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia przyczyn wzrostu wartości nowopowstałych działek. Zdaniem skarżącej spółki treść art. 98a ust. 1 ugn mówiącego o możliwości ustalenia opłaty odnosi się tylko do sytuacji, kiedy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 98a ust. 1-3 ugn. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ugn jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Jednakże art. 98a ust. 1a ugn nakazuje stosować uchwałę obowiązująca w dniu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna. 3. W świetle powyższego przesłankami dopuszczalności obciążenia opłatą adiacencką są: - obowiązywanie uchwały określającej stawkę opłaty adiacenckiej w dniu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna; - wzrost wartości nieruchomości wywołany decyzją o podziale, o ile decyzja ta została wydana na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania prawa), a podział nie był dokonany na podstawie art. 95 ugn tj. niezależnie od ustaleń planu miejscowego; - wydanie decyzji ustalającej opłatę w terminie 3 lat, od dnia kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna. 4. Przechodząc do oceny pierwszej przesłanki, wskazać należy że w dniu kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna obowiązywała powołana uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Uchwała ta określała stawkę opłaty w wysokości 50 %. Przy tym uchwała ta została podjęta na podstawie art. 98 ust. 4 ugn tj. w wersji obowiązującej do dnia 21 września 2004 r. Nowela ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła z dniem 22 września 2004 r. wprowadziła art. 98a ugn, który zastąpił art. 98 ust. 4 - art. Jednak w żadnym razie nie można mówić, że uchwały podjęte w trybie art. 98 ust. 4 ugn przestały mieć moc wiążącą od tej daty. Wszystkie uchwały podjęte w trybie art. 98 ust. 4 zachowały moc prawną. Nie można zatem w żadnej mierze twierdzić, że uchwały rady gmin wydawane na podstawie niekonstytucyjnego art. 98 ust. 4 ustawy są wadliwe i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych dotyczących opłaty adiacenckiej (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 869/08, wyroku z dnia 29 lipca 2009 r.I OSK 1069/08, wyroku z dnia 15 czerwca 2009 r. OSK 870/08). 5. Przepis art. 98a ust. 1a ugn jest jednoznaczny w swojej treści - nakazuje wprost stosować dla ustalenia opłaty adiacenckiej tę uchwałę, która obowiązywała w dniu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna. Ma to głębokie uzasadnienie, ponieważ wzrost wartości nieruchomości, a więc druga z przesłanek opłaty adiacenckiej jest ustalany właśnie na datę ostateczności decyzji o podziale. W tym dniu obowiązywała uchwała wprowadzająca stawkę 50 % i prawidłowo organy obu instancji zastosowały tę uchwałę. Reasumując pierwsza z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej istniała w dniu wydania zaskarżonej decyzji. 6. Druga z wymienionych w pkt 3 przesłanek zakłada, że wzrost wartości nieruchomości został wywołany wydaniem decyzji o podziale, ale tylko w sytuacji kiedy podział został dokonany na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego, który uiścił z góry opłaty za cały okres użytkowania wieczystego). To, że podział został dokonany na wniosek skarżącej spółki jest bezsporne. Natomiast trzeba jeszcze uwzględnić treść art. 98a ust. 2 ugn, który wyłącza z zakresu opłat adiacenckich podziały dokonane w trybie art. 95 ugn tj. niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Wbrew twierdzeniom skarżących taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. W przepisie tym nie chodzi o podziały, które potencjalnie spełniają przesłankę z art. 95 ugn np. wydzielenie działki budowlanej (zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 95 pkt 7 ugn), ale tylko i wyłącznie o decyzje podziałowe podjęte w trybie uproszczonej procedury podziałowej tj. bez wstępnego projektu podziału i bez badania zgodności projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego. Tymczasem skarżąca spółka wystąpiła o podział w trybie art. 93 ust. 1-2 tj. podziału opiniowanego co do jego zgodności z planem. Nie może więc być mowy o tym, że podział został dokonany jako niezależny od ustaleń planu miejscowego, skoro na wniosek skarżącej spółki zostało wydane w trybie art. 93 ust. 1 , 4 i 5 ugn postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. opiniujące wstępny projekt co do jego zgodności z planem. 7. Kluczowe znaczenie dla tej przesłanki ma oczywiście udowodnienie wzrostu wartości nieruchomości. W tym celu – zgodnie z art. 98a ust. 1 ugn - wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Oznacza to, że w dniu wydania decyzji musi istnieć aktualna opinia rzeczoznawcy co do wartości nieruchomości (art. 156 ugn). Przy tym stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ponadto zgodnie z treścią § 41 ust. 1 w zw. z § 40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości nieruchomości dla potrzeb opłaty nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Zwrócić jeszcze trzeba uwagę na specyfikę art. 98a ust. 3 ugn, który mówi że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Przy czym wzrost wartości musi być ustalony wyłącznie w oparciu o czynnik wzrostu wygenerowany podziałem nieruchomości a nie innymi elementami, ponieważ one dla nieruchomości pozostają zasadniczo takie same. 8. Ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartości te muszą być określane przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie – rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadawane w trybie przepisów rozdz. 4 działu V ustawy oraz na zasadach określonych w rozdziale I działu IV (określenie wartości nieruchomości) ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 159 tej ustawy. Zgodnie z art. 154 ugn to rzeczoznawca, dokonuje wyboru podejścia, metody i techniki szacowania. Przy czym wyboru podejścia i metody oszacowania wartości nieruchomości dokonano przy uwzględnieniu w szczególności: celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu techniczno-użytkowego nieruchomości oraz aktualnie (w określonym okresie) kształtujących się danych na rynku o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Tak więc wybór tych elementów wyceny w zasadzie nie powinien być przedmiotem analizy organu. Jeżeli jest to możliwe najodpowiedniejsze wydaj się przyjęcie metody korygowania ceny średniej i przyjęcie do porównania co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych. 9. Mając na uwadze powyższe stanowisko, wskazać należy, że organy oparły swoją decyzję na opinii o wartości nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego R. T. (opinia z dnia 12 sierpnia 2008 r.). Dla wykazania wzrostu wartości nieruchomości biegły przyjął do porównania 40 nieruchomości z tej samej dzielnicy o bardzo podobnych powierzchniach. Przy czym wszystkie analizowane transakcje zawarto od początku 2007 r. Stan nieruchomości przed podziałem przyjęto na dzień [...] października 2006 r., natomiast po podziale na dzień [...] listopada 2006 r. – a więc zgodnie z art. 98a ust. 1 ugn oraz § 41 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Z operatu wynika, że cena 1 m2 działki wynosiła [...] zł, natomiast po podziale wzrost nastąpił z uwagi na wydzielenie geodezyjne działek nr [...] oraz [...], natomiast na pozostałych działkach wzrost wartości nieruchomości nie wystąpił. Przy tym w ogóle nie brano pod uwagę działki nr [...] wydzielonej pod drogę publiczną. Wzrost wartości całej nieruchomości wystąpił poprzez oddzielenie działek nr [...] oraz [...] od pozostałej części nieruchomości, w związku z czym nastąpiła zmiana oceny cechy porównawczej jaką jest powierzchnia działki (10 % udziału w całości ceny). Przed podziałem nieruchomość wyceniana miała pozycje na rynku z uwagi na powierzchnię ocenioną jako mniej przeciętną, natomiast po podziale działka nr [...] dalej ma pozycję na rynku mniej przeciętną, a działka nr [...] zyskała pozycję na rynku przeciętną. Biegły oszacował wartość współczynników korygujących dla działki nr [...] – [...], zaś dla działki nr [...] – [...], co w konsekwencji przy przyjęciu, że średnia cena 1 m2 w przyjętej próbce reprezentatywnej kształtowała się w wysokości [...] zł/m2 doprowadziło do wykazania wzrostu W związku z powyższym nie sposób zarzucić naruszenia prawa Kolegium oraz Prezydentowi W. poprzez przyjęcie opisanej powyżej opinii o wartości nieruchomości. 10. Nie mają wpływu na legalność decyzji zarzuty dotyczące braku obligatoryjności ustalenia opłaty, skoro przepis art. 98a ust. 1 ugn stanowi, że organ może ustalić opłatę, to powinien to czynić tylko wtedy, kiedy wzrost wartości jest niewątpliwy. Skoro przepis dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej, to nie można organowi czynić zarzuty, że skorzystał z tego uprawnienia. W przedmiotowej sprawie, organ dysponując opinią wskazującą na wzrost wartości nieruchomości był uprawniony do nałożenia opłaty na skarżącą spółkę. 11. Sąd podzielił zatem stanowisko Kolegium, że spełnione zostały wszystkie przesłanki upoważniające organ do ustalenia opłaty. W związku z tym brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia skargi, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z tych względów Sąd na podstawie art.151 ppsa orzekł jak w sentencji.