I SA/Wa 1209/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie opinii w postępowaniu o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. I SA/WA 1209/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 roku nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia Z. S., J. B., D. B., T. B., L. B. , B. B. i H. K. – spadkobierców M. i S. małżonków B. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] informujące o braku możliwości zagospodarowania części działki Nr [...] położonej w L. przy ul. [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości- uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że S. B. zwrócił się z wnioskiem do Starosty Powiatu [...] o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 położonej w obrębie [...] miasta L. przy ul. [...]. W związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie zwrotu opisanej wyżej nieruchomości wywłaszczonej na podstawie "Orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu" z dnia [...].06.1964r., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...].05.1963r. z przeznaczeniem pod budowę posterunku Milicji Obywatelskiej, Starosta Powiatu [...] zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy w L. o informację wynikającą z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 46 poz. 543 ze zm.), czy istnieje możliwość zagospodarowania części przedmiotowej działki będącej przedmiotem postępowania o zwrot zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązujących na dzień złożenia wniosku tj. [...] 03.2003. W związku z powołanym wyżej pismem Burmistrz Miasta i Gminy L. wydał w dniu [...] grudnia 2004 roku postanowienie nr [...] w sprawie prowadzonego postępowania dotyczącego zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb nr [...]), położona w L. przy ul.[...], którym poinformował, że, na dzień [...].03.2003r. (t.j. na dzień złożenia wniosku o zwrot w/w nieruchomości) nie istniała możliwość zagospodarowania części działki zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Pouczył strony, że przysługuje im zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na Postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy w L. Nr [...] z dnia [...].12.2004 roku wydane w związku z pismem Naczelnika Wydziału Nieruchomości i Ochrony Gruntów Rolnych Starostwa Powiatu [...] z dnia [...].10.2004 r. w sprawie prowadzonego postępowania dotyczącego zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości dz. nr ew. [...] (obręb [...]) położonej w L. przy ul. [...] złożyli Z. S., J. B., D. B., T. B., L. B. , B. B. i H. K. – spadkobiercy M. i S. małżonków B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2005 roku nr [...] przekazało sprawę Wojewodzie [...] zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu wskazało, że w dniu [...] lutego 2005 r. do Kolegium wpłynęły od Burmistrza Miasta i Gminy L. akta sprawy dotyczące zażalenia Z. S., L. B., B. B, J. B., D. B. i T. B. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania możliwości zagospodarowania działki. W uzasadnieniu wskazało, że z mocy art. 19 kpa organy administracji są zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Art. 142 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. 46, poz. 543 ze zm.) stanowi, iż "o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji." Powyższy przepis statuuje kompetencję organów administracji rządowej do całościowego załatwienia sprawy. W tej sytuacji organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wydane w tej sprawie (niezależnie od oceny czy istnieje kompetencja do wydawania orzeczenia w trybie art. 106 § 5 kpa) jest wojewoda. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 20056 roku nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy L. w całości. W uzasadnieniu wskazał, że w wydanym w trybie art. 106 § 5 k.p.a. postanowieniu z dnia [...].12.2005r. Burmistrz Miasta i Gminy L. poinformował o zajętym stanowisku w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu zażalenia stwierdził, iż w omawianej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone wart. 106 § 5 k.p.a. uzasadniające zajęcie stanowiska w sprawie zwrotu nieruchomości w formie postanowienia. Przepis art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (na który powołał się Burmistrz Miasta i Gminy L.) nie uzależnia, bowiem wydania decyzji o zwrocie nieruchomości od zajęcia stanowiska przez inny organ (w omawianej sprawie: przez organ właściwy w sprawach zagospodarowania przestrzennego) w formie postanowienia. W sprawach zwrotu nieruchomości prowadzonych w trybie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami wystarczające jest tu dokonanie ustaleń (poprzez uzyskanie np. pisemnej informacji od innego organu) przez organ pierwszej instancji - starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wniósł Starosta [...]. Wnosił o stwierdzenie nieważności postanowienia Nr [...] Wojewody [...], z dnia [...] maja 2005 roku, - orzekającego o uchyleniu postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] grudnia 2004 roku, znak: [...], informującego o braku możliwości zagospodarowania części działki nr [...], położonej w L., przy ulicy [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze, zm.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W związku powyższym na podstawie art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), organem właściwym do rozpatrywania odwołania od ww. postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy L. i jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a nie Wojewoda [...], gdyż niewątpliwie sprawa dotyczy rozstrzygnięć zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dotyczy jedynie wąskiego zakresu, t.j. decyzji wydawanych przez starostę, a nie wszelkich rozstrzygnięć (w tym wydanych przez inne organy) podjętych w ramach postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak z powyższego wynika, brak możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy gospodarowania terenu, stanowi negatywną przesłankę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organem właściwym do załatwiania spraw w zakresie zagospodarowania przestrzennego na terenie Miasta i Gminy L. jest Burmistrz. Niewątpliwym jest fakt, że w ust. 2 artykułu 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje się przepis mówiący o konieczności uzyskania stanowiska innego organu W związku z tym, zgodnie z art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska przez Burmistrza Miasta i Gminy L. powinno nastąpić w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a nie, jak twierdzi Wojewoda [...], w formie pisemnej informacji. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia czy przy rozpatrywaniu sprawy organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 137 ust., 2. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Podstawową materialnoprawną przesłanką żądania zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Organ prowadzący postępowanie o zwrot takiej nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Stosownie do Art. 106 § 1. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ; § 2. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę, § 3. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin; § 4. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające; § 5. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W ramach współdziałania organów administracji publicznej przy załatwianiu sprawy, w razie zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w formie postanowienia w trybie art. 106 § 5 K.p.a., organem właściwym do rozpoznania zażalenia na to postanowienie jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał to postanowienie, a nie organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który jest właściwy do wydania decyzji w sprawie administracyjnej. (postanow. NSA W-wa OW 2/04 ONSAiWSA 2004/1/3). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż w omawianej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone wart. 106 § 5 k.p.a. uzasadniające zajęcie stanowiska w sprawie zwrotu nieruchomości w formie postanowienia. Przepis art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (na który powołał się Burmistrz Miasta i Gminy L.) nie uzależnia, bowiem wydania decyzji o zwrocie nieruchomości od zajęcia stanowiska przez inny organ (w omawianej sprawie: przez organ właściwy w sprawach zagospodarowania przestrzennego) w formie postanowienia. Burmistrz Miasta i Gminy L. uczestniczył jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest organem prowadzącym postępowanie w odrębnej sprawie administracyjnej i nie jest zobligowany do zajęcia stanowiska w formie postanowienia. Wyrażona przez starostę prośba o informację, w zakresie możliwości zagospodarowania części przedmiotowej działki będącej przedmiotem postępowania o zwrot, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązujących na dzień złożenia wniosku tj. [...].03.2003r. do właściwego organu, jakim w tym wypadku jest Burmistrz Miasta i Gminy L. stanowi jedynie pomocnicze stadium postępowania w sprawie załatwianej przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w sprawach zwrotu nieruchomości prowadzonych w trybie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami wystarczające jest dokonanie ustaleń przez starostę poprzez uzyskanie np. pisemnej informacji od właściwego organu, a uzyskane rozstrzygnięcia tego organu, jeżeli nawet przedstawione zostały ( błędnie) w formie postanowienia nie mają samodzielnego bytu prawnego. Wyłączną odpowiedzialność za załatwienie sprawy ponosi organ, wydający decyzję określonej treści, mocą której załatwia tę sprawę. Skarga na postanowienie Wojewody [...] wniesiona została przez Starostę [...], więc przez organ właściwy do wydania decyzji w sprawie o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Jak wskazano wyżej rozstrzygnięcie dokonane przez Burmistrza Miasta i Gminy L. nie ma samodzielnego bytu prawnego, a zatem postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 roku jest prawidłowe, również co do właściwości instancyjnej. Organem rozstrzygającym w przedmiotowej sprawie o zwrot części nieruchomości jest starosta, a zatem nie jest upoważniony do zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 roku i nie posiada on w tym wypadku legitymacji skargowej. Tak więc na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 skargę należało odrzucić, gdyż pochodzi od organu zobligowanego z mocy ustawy do rozstrzygnięcia danej sprawy, a więc jest niedopuszczalna.