I SA/Wa 1209/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. W., J. T. i M. T. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] maja 2007 roku nr [...] Minister Budownictwa, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001r. Nr [...], sprostowaną postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 952 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o pow. ok. [...] m2, położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...], stanowiącej własność B. T. (pkt 2 orzeczenia) i odmówił stwierdzenia nieważność ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1952 roku. W uzasadnieniu orzeczenia organ naczelny wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Orzeczeniem z dnia [...] września 1952 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., w pkt 2, wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. ok. [...] m2, położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...], stanowiącej własność B. T. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia wystąpili spadkobiercy właścicielki przedmiotowej nieruchomości M. T., J. T. i M. T. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 Nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] września 1952r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2001r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Syndyka Masy Upadłości [...] Fabryki Maszyn Żniwnych "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. W uzasadnieniu obu decyzji wskazano na rażące naruszenie prawa poprzez dokonanie wywłaszczenia bez zezwolenia Przewodniczącego PKPG, opinii właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej oraz wystosowanie nieprawidłowego wezwania do odstąpienia nieruchomości, gdyż nie wskazano konkretnej ceny sprzedaży. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast sprostował ww. decyzje z dnia [...] lipca 2001 i z dnia [...] wrześni 2001 r., w części dotyczącej oznaczenia wywłaszczonej parceli. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt l SA 3087/01 uchylił m.in. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 roku, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 maja 2004 r. sygn. akt OSK 290/04, wydanym po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M. T. i J. T., oddalił skargę. Zgodnie z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.10.2003 sygn. akt l SA 3087/01 i z dnia 26.05.2004 r. sygn. akt OSK 290/04 organ został zobligowany do ustalenia następstwa prawnego Centralnego Zarządu Przemysłu Maszyn Rolniczych oraz interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu Syndyka Masy Upadłości [...] Fabryki Maszyn Żniwnych "[...]", a także do ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2007 roku organ naczelny wskazał, że wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], do rozpatrzenia pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez Syndyka Masy Upadłości [...] Fabryki Maszyn Żniwnych "[...]". W pierwszej kolejności organ administracji zobligowany został do ustalenia legitymacji prawnej wnoszącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - Syndyka Masy Upadłości [...] Fabryki Maszyn Żniwnych "[...]". Zdaniem Ministra Budownictwa znajdujące się w aktach dokumenty wskazują na posiadanie przez Syndyka Masy Upadłości [...] Fabryki Maszyn Żniwnych "[...]" legitymacji prawnej do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem jako następcy prawnego wnioskodawcy wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutów wniosku organ wskazał, że z uwagi na upływ czasu nie było możliwe zebranie kompletnego materiału dowodowego. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa fabryki maszyn żniwnych w P. Zezwolenie na nabycie niezbędnych nieruchomości przez Centralny Zarząd Przemysłu Maszyn Rolniczych jako wykonawcę narodowych planów gospodarczych na powyższy cel wydał Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] lipca 1951 r. znak: [...]. Jednocześnie zezwolono na zbiorowe wezwanie właścicieli do sprzedaży nieruchomości. W zezwoleniu wskazana jest z oznaczenia hipotecznego przedmiotowa nieruchomość. Celowość inwestycji potwierdzają również zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] listopada 1951r. Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego oraz wstępne zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] października 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Powyższe dokumenty, jak również mapka lokalizacyjna w formie elektronicznej potwierdzająca położenie przedmiotowej nieruchomości w obszarze lokalizacji, zostały pozyskane w wyniku wskazanych powyżej czynności wyjaśniających. Należy zatem uznać, iż inwestycja była zasadna i zatwierdzona przez właściwe organy, a więc wywłaszczenie również przedmiotowej nieruchomości było dopuszczalne na podstawie art. 2 i art. 4 ww. dekretu. Ze względu na brak akt dotyczących niniejszej sprawy w Archiwum Akt Nowych przechowującym dokumentację PKPG nie jest możliwe ustalenie czy została zachowana w pełni procedura określona w art. 5 ww. dekretu, jednakże mając na uwadze domniemanie legalności i prawidłowości działań organów administracji oraz wskazane powyżej dokumenty, w szczególności zezwolenie PKPG potwierdzające zasadność inwestycji należy uznać, iż procedura została zachowana. Zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu czynnością wstępną wymaganą przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego było wezwanie właściciela nieruchomości do jej odsprzedania. Ponadto w przypadku nieruchomości wskazywanych w art. 30 dekretu tj. gospodarstw rolnych powinna zostać zaoferowana nieruchomość zamienna. Jak wynika z akt sprawy wywłaszczono jedynie część nieruchomości o całkowitej powierzchni [...] m2 ., w związku z powyższym nie można przyjąć, aby część nieruchomości mogła stanowić w tym przypadku zorganizowaną całość gospodarczą będącą gospodarstwem rolnym, a więc nie istniał obowiązek zaofiarowania nieruchomości zamiennej. Przed wszczęciem postępowania wnioskodawca - Centralny Zarząd Przemysłu Maszyn Rolniczych pismem z dnia 24 stycznia 1952r. wezwał właścicielkę do sprzedaży części jej nieruchomości wskazując podstawy do ustalenia ceny za tę nieruchomość. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe wezwanie zostało doręczone właścicielce nieruchomości w dniu 26 stycznia 1952 r. Zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia Zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1949 r. (opubl. Monitor Polski Nr [...]) w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów na podstawie zarządzenia - wezwanie powinno zawierać wyrażenie gotowości wykonawcy narodowych planów gospodarczych zawarcia umowy o kupno za cenę, która zostanie określona przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych zgodnie z zasadami art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. a zatwierdzona przez władzę naczelną wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na warunkach ustalonych przez tę władzę. Ponadto zarządzenie to określało wzór wezwania, do którego wykonawcy narodowych planów gospodarczych mieli się dostosować. Mając na uwadze, że wezwania z dnia 24 stycznia 1952 r. jest zastosowaniem obowiązującego wzorca - zakres, treść wezwania nie może być uznany za rażące naruszenie art. 8 ust. 1 omawianego dekretu. Centralny Zarząd Przemysłu Maszyn Rolniczych nie mogąc uzyskać niezbędnych nieruchomości dla realizacji narodowego planu gospodarczego wystąpił wnioskiem z dnia 6 lutego 1952 roku o wywłaszczenie 10 nieruchomości, w tym i przedmiotowej stanowiącej własność B. T. Do wniosku zostały dołączone niezbędne załączniki, w tym m. in. szczegółowy opis dotyczący każdej nieruchomości z uwzględnieniem oznaczenia właściciela, nieruchomości oraz opis dokonanych czynności wstępnych. Zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 1952 r. Nr S.A.Adm.ll.2a/29/52 powiadomiono strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wskazując m.in. przeznaczone do wywłaszczenia nieruchomości, ich właścicieli, cel wywłaszczenia oraz wnioskodawcę. Jednocześnie w zawiadomieniu wskazano udzielone zezwolenie Przewodniczącego PKPG. Zawiadomienie zostało ogłoszone w dniach 7-21.07.1952r. na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. Należy zatem uznać, iż nie zostały naruszone przepisy art. 18 ww. dekretu. Orzeczenie mogło zapaść bez rozprawy w przypadku braku sprzeciwów i innych wniosków, na co zezwalał art. 21 ust. 3 dekretu. Z akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek sprzeciwy wpłynęły, a zatem organ nadzoru nie jest władny do dokonywania oceny w tym zakresie. Orzeczenie o wywłaszczeniu zostało również ogłoszone na tablicy urzędowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w dniach od 30 września 1952 r. do 15 października 1952 r. Brak innych dokumentów uniemożliwia skuteczne zakwestionowanie prawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Ze względu natomiast na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 Kpa, organ orzekający w trybie art. 156 §1 Kpa zobowiązany jest wykazać, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę dlaczego to naruszenie ma taki charakter. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszyło inne przesłanki z art. 156 §1 kpa. Skargi na powyższą decyzję Ministra Budownictwa wnieśli M. W., J. T. i M. T. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że weryfikowane orzeczenie o wywłaszczeniu w części odnoszącej się do parceli nr [...] rażąco nie narusza przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych i narodowych planów gospodarczych, i tak: art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 2 pkt 3 co do konieczności pozyskania dołączenia do wniosku o wywłaszczenie zezwolenia PPKPG. art. 5 ust. 1 i ust. 2 co do konieczności pozyskania stosownej opinii prezydium właściwej rady narodowej, art. 8 ust. 1 co do właściwego wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości w trybie cywilnym, art. 8 ust. 4 co do prawidłowego terminu do wniesienia wniosku o wywłaszczenie, art. 18 ust. 4 pkt 5 co do konieczności pouczenia właściciela o przysługujących mu prawach , art. 20 ust. 1 i 21 ust. 1 co do zasadności przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153, poz. 1269). Sprawując tę kontrolę sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 §1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) i nie mają możliwości ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy należącej do organów administracji publicznej. Dodatkowo należy podnieść, że dokonywana przez wojewódzkie sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej dokonywana jest na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnymi akta administracyjne Zatem zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie kontroli sądu poddana została decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 roku nr [...] którą to decyzją organ naczelny, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001r. Nr [...], sprostowaną postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2003r. Nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1952 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o pow. ok. [...] m2, położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...], stanowiącej własność B. T. (pkt 2 orzeczenia) i odmówił stwierdzenia nieważność ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1952 roku. W aktach administracyjnych przedstawionych sądowi przez organ nie znajdują się oryginały akt wywłaszczeniowych dotyczących wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Nie ma również wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1952 roku nr [...], akta administracyjne rozpoczynają się bowiem zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego. Do akt administracyjnych dołączono natomiast płytę CD, na której (zgodnie z pismem Wydziału Organizacyjnego – Archiwum Państwowe Urzędu Miasta P.) winny znajdować się uwierzytelnione kopie akt spraw dotyczących orzeczenia o wywłaszczeniu PWRN o znaku [...] oraz orzeczenia o wywłaszczeniu PWRN o znaku [...]. Jednak znajdujące się na płycie dokumenty nie dotyczą nieruchomości stanowiącej własność B. T., ale innych nieruchomości, które również były wywłaszczane na rzecz [...] Fabryki Maszyn Żniwnych na ten sam cel inwestycyjny. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. W ocenie Sądu zatem Minister Infrastruktury uchybił obowiązkom określonym w art. 54 § 2 i art. 133 ww. ustawy, gdyż nie nadesłał pełniej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy. W aktach administracyjnych oraz dołączonej do nich płycie CD brak jest dokumentów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność B. T. W okolicznościach tych, Sąd został więc całkowicie pozbawiony możliwości dokonania oceny, czy organ trafnie i zasadnie ocenił przedmiotowe orzeczenie administracyjne z dnia [...] września 1952 roku w kontekście wystąpienia bądź braku przesłanek z art. 156 kpa. Z tych względów -zdaniem sądu - postępowanie zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa, które nakładają obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym zakresie oraz zobowiązuje do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skoro organ uznał, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa winien to odnieść do konkretnych dokumentów odnoszących się do wywłaszczanej części działki nr [...], a nie prowadzić ustalenia ( jak wynika to z akt sprawy ) na podstawie dokumentów dotyczących innych postępowań administracyjnych oraz na podstawie dokumentów, których brak w aktach administracyjnych . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny winien zgromadzić w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące wywłaszczenia działki nr [...] stanowiącej własność B. T., a następnie odnieść się do nich w kontekście wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.